每隔十年左右，全球援助產業就會發現必須轉型才能生存。在這些變革時期，捐助國重組其援助機構，縮減或擴大其援助預算，並遊說創建或解散一兩個聯合國倡議。通常情況下，一旦援助業順應捐助國的要求，危機就會得到避免，業務也會照常進行。自從美國總統川普開始第二任期以來，援助產業又面臨另一個轉捩點。川普政府對全球最大的發展機構美國國際開發署進行了徹底的破壞，終止了該機構 86% 的項目，關閉了其總部，並解雇了幾乎所有 10,000 名員工。同時，川普政府大幅削減了氣候、全球衛生和教育等各項多邊倡議的經費。札伊納布·烏斯曼Zainab Usman發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<全球援助產業的終結>( The End of the Global Aid Industry)道其原委。扎伊納布·烏斯曼是華盛頓特區卡內基國際和平基金會高級研究員兼非洲計畫主任。
全世界數百萬窮人將遭受苦難
今天的危機與以往的危機不同：這可能真正標誌著我們所知的外國援助的終結。幾十年來，全球發展——即改善和拯救窮人生活的嘗試——主要依靠富裕政府提供的外國援助。一些學者和分析家嘲笑這個過程是「援助工業複合體」。但即使是對外援助的倡導者也開始將其視為一個行業，包括他們改革該行業的努力，他們將其缺陷視為商業效率低下的問題。如今，許多富裕國家的政府急劇右傾，對援助採取了更懷疑的立場，這個產業正在崩潰。結果，許多慈善工作者、研究人員和學者將失業。更重要的是，全世界數百萬窮人將遭受苦難。
全球發展的支持者現在面臨一個選擇。他們可以等待捐助國的態度在遙遠的未來某個時候重新轉向支持外援。或者他們可以重新構想全球發展的整個概念，將其與援助分離，轉而將其根植於產業轉型：幫助各國從自給農業、非正規就業和初級商品生產轉向製造業和服務業。事實上，援助產業早已陷入困境。其乾預措施過於分散，往往未能解決貧窮國家在提高工人技能、建設能源和交通基礎設施以及進入新市場時面臨的關鍵障礙。幫助非洲、南亞和拉丁美洲部分地區的人民擺脫貧困，不僅可以改善他們的生活，還可以使富裕國家透過開拓新市場保持繁榮，而目前，產業轉型在改善經濟方面有著良好的記錄。如果全球發展的支持者不與時俱進地調整其方法，那麼無論對富國或窮國，全球發展都將失去其意義。
與任何行業一樣，對外援助也有中間人
外援產業的主要商品是官方發展援助（ODA），即捐助方流向貧困地區政府、個人或團體的資金，資金來源可以是直接援助（例如透過向陷入困境的政府提供預算支持），也可以是透過救助兒童會、樂施會或FHI 360等組織運作的計畫。富裕國家的政府是ODA的主要提供者。根據經濟合作暨發展組織（OECD）的數據，2023年，各國政府在發展援助上花費了2,300億美元，而私人基金會的支出為110億美元。與任何行業一樣，對外援助也有中間人。但在這個行業中，中間商尤為顯眼。被稱為「執行夥伴」的第三方實體包括國際非政府組織、大型私人承包商和顧問公司。例如，如果美國政府想要向孟加拉的小農分發化肥，他們可能會與美國開發承包商 Chemonics 簽訂合約來完成這項工作。事實上，2023 年，Chemonics 獲得的 USAID 資金是該組織所有承包商中最多的：超過 10 億美元。
為了利用網路效應和規模經濟，實施夥伴聚集在外援的主要生產地，也就是主要捐助國的首都：柏林、日內瓦、倫敦、巴黎、羅馬和華盛頓。結果，貧窮國家的組織或個人提供的援助非常少。全球發展中心研究員查爾斯·肯尼和史考特·莫里斯表示，2020年，美國援助中不到9%是由受援國政府或受援國公司管理的。長期以來，富裕國家中間商的可見性一直為批評者提供素材，他們聲稱援助行業運作效率低下，甚至不公平。這種批評有一定道理。根據新聞機構Devex分析，美國國際開發署前50名承包商中有47家位於美國。
國民總收入的 0.7% 用於官方發展援助
先前，糾正對外援助產業扭曲現象的努力主要集中在試圖減少浪費和增加援助資金流向受益者的比例。 90個國家簽署了2005年《援助有效性巴黎宣言》，該宣言鼓勵進行改革，例如使捐助國的目標與受援國的優先事項保持一致、協調各種發展幹預措施以及讓更多合作夥伴參與到實地工作中來。馬克·格林是川普第一任政府時期美國國際開發署署長，他試圖透過建立受援國規劃、融資和管理自身發展的能力來減少它們對外國援助的依賴。格林的繼任者薩曼莎·鮑爾的目標是到 2025 年將受援國當地組織管理的資金份額提高到 25%。
關於富裕國家應該在援助上花費多少以及應該優先考慮什麼的共識隨著時間的推移而發生了變化。 1970 年聯合國的一項決議建議 各國應將其國民總收入的 0.7% 用於官方發展援助，但截至 2023 年，只有五個國家實現了這一目標：丹麥、德國、盧森堡、挪威和瑞典。在美國，歷屆民主黨和共和黨政府都對對外援助做出了廣泛的承諾，儘管在行業內部，關於援助的正確目標的爭論也愈演愈烈。自2000年189個國家同意聯合國千禧年發展目標以來，該產業的主要目標就是減少貧窮； 2015年《巴黎協定》簽署後，許多政府接受了這樣的想法，即援助也應該用於應對氣候變遷。
但在最近的這些爭論背後，隱藏著政治和公共規範的巨大轉變，而正是這種轉變讓這個產業得以生存。如果將援助視為一種慈善行為，那麼富裕國家就是捐助者，而貧窮國家則是受益者。但如果把援助看成一個產業，那麼富裕國家就是賣方，而貧窮國家則是買方。透過發展援助，富裕國家提供了一系列項目和製度規範，以實現一系列預期結果：改善發展中國家的物質條件，最終促進其自身的經濟和安全——或者，如果做不到這一點，至少讓富裕國家感覺到他們已經努力做出了改變。貧窮國家的角色是利用這些發展項目，希望實現預期結果——或者，如果做不到，至少也希望有一天這些項目能夠實現。
富裕國家的公民不再感到經濟安全
現在這個市場正經歷前所未有的供應危機。世界各地富裕國家的人民和政客長期以來一直堅信提供援助是有價值的，但現在他們開始產生懷疑。幾十年來，援助產業隨著捐助國國內政治的變化而經歷了繁榮與蕭條的周期。這次的不同之處在於，人們對現行的經濟模式以及與之相關的援助模式的不滿日益加深。自2008年全球金融危機以來，許多捐助國經歷了經濟停滯、生產力成長緩慢、競爭力下降和不平等加劇。富裕國家的公民不再感到經濟安全，他們質疑為什麼在國內有需要的時候要將稀缺的公共資金用於國外的事業。
這種懷疑並不僅限於川普政府。美國並非唯一削減對外援助的捐助國：2024年， 經合組織發展援助委員會十大捐助國中的八個削減了對外援助預算，並宣布打算使國際發展項目與國家利益更加一致，例如確保發展項目使用捐助國生產的商品和服務。 2024年，全球第二大雙邊援助國德國宣布削減53億美元的對外援助預算。今年2月，英國宣布削減40%的援助預算，以便將精力集中在國防開支。 2025年3月，荷蘭表示將在五年內削減37%的雙邊援助，並減少對一些聯合國機構的財政捐助。
如今，許多富裕國家的右傾選民認為，外援是浪費，而且過於注重推動他們認為與左派相關的事業，例如氣候行動、性別平等或促進民主。選民對致力於對外援助的技術官僚、政策專家和學者更加懷疑。因此，即使是英國工黨政府等左翼政客，也在根據民意削減援助。根據 2025 年 2 月 YouGov 的一項民意調查，65% 的英國人贊成以減少對外援助為代價來增加國防開支。
今年1月川普凍結所有美國對外援助
政策變化的速度和規模使得援助產業面臨生存危機。捐助國政府正以不可逆轉的方式迅速摧毀該產業的參與者市場。今年1月，川普發布行政命令，凍結所有美國對外援助，表面上是為了讓國務卿審查這些援助，確保其符合美國利益。 該命令發布幾週後，世界上最大的雙邊發展機構美國國際開發署實際上就不復存在，它的毀滅引發了骨牌效應。
數十家中小型非政府組織正在倒閉。為美國國際開發署實施項目的大型組織，如 FHI 360、Chemonics 和 DAI Global，已經終止了一些國家項目，宣布關閉外地辦事處，並在全球範圍內解雇了數百名員工。多邊組織也因美國援助削減而受到影響。國際移民組織、聯合國愛滋病規劃署、聯合國難民事務高級專員公署和世界衛生組織等聯合國機構20%至40%的資金依賴美國，因此被迫縮減規模。
大學經費削減可能會加劇這種混亂局面。川普政府已取消或凍結了對哥倫比亞大學、約翰霍普金斯大學和普林斯頓大學等美國頂尖大學數千億美元的研究資助。這些削減將減少接受發展相關領域培訓的年輕專業人員的數量，終止評估援助影響的項目，並削弱對援助項目設計、交付和評估方式的機構記憶。全球健康、氣候行動、性別平等和民主促進等整個學術和倡議領域可能會崩潰。
援助產業衰退的短期影響已經顯現，但長期影響尚不清楚。外國援助佔布隆迪、賴比瑞亞、馬拉威、諾魯、索馬利亞、南蘇丹和葉門等約25個國家的國民總收入的很大一部分。這些地方已經終止了重要的教育和衛生計畫。 私人捐助者不太可能填補這一缺口，因為私人慈善捐助僅佔經合組織追蹤的年度外援流量的不到 10%。此外，美國個人和企業慈善家（佔全球40大私人捐贈者的一半以上）很可能會退縮，擔心遭到美國政府的報復。
對外援助已迅速成為夕陽產業
對外援助已迅速成為夕陽產業。但這並不意味著富裕國家應該完全放棄消除貧窮。透過努力改善非洲、拉丁美洲和南亞國家的經濟和穩定來減輕移民壓力符合富裕國家的利益。因此，政策專家、知識分子、活動家、慈善家和人道主義者必須將全球發展與援助產業脫鉤，並將其置於產業轉型策略中，從而拯救全球發展。當一個國家採用允許其機械化和數位化的技術時，它就實現了工業化，從而提高了生產力和勞動力的技能。最終，工業化國家的工人將從自給農業轉向電子、製藥、綠色技術和數位服務等生產力更高的產業。與這些現代產業的高收入和高就業密切相關的是社會變革，例如更多的女性從事正規工作、更多的女孩上學、童婚減少。
工業化使許多曾經貧窮的社會變成了繁榮的社會。幾百年來，中國、德國、日本、波蘭、新加坡、韓國、英國、美國等國家都透過工業化實現了富強。如今，由於製造業的外國直接投資、良好的連通基礎設施、熟練的勞動力以及出口市場准入的擴大，泰國和越南正在進行工業化進程。
援助產業的問題之一在於，它所帶來的好處過於分散地分佈在眾多領域，而沒有足夠關注那些能夠提高生產力的領域。為此，全球發展的倡導者應致力於使較貧窮的國家能夠獲得廉價的發展融資，用於對電力、電信和公共交通等連接人民的行業進行有針對性的投資。發展融資必須包括遏制非法資金流動的努力。例如，非洲國家每年因精英腐敗、非法資本外逃和跨國公司逃稅而造成的損失總計約900億美元。這筆錢比捐助國政府每年向非洲大陸提供的 600 億美元援助還要多。如果富裕國家加強對避稅天堂和離岸金融中心的監管，並且如果全球稅收協定（2023 年達成的一項規定大公司最低稅率的協議）的 138 個簽署國加快實施，則可以減少這種浪費。
貧窮國家的組織或個人發放的援助非常少
較貧窮的國家也需要穩定的貿易環境才能繁榮發展。他們需要讓自己生產的商品和服務進入富裕國家的出口市場。數十年的證據表明，無論是貧窮國家還是富裕國家，最終都無法從保護主義或自給自足中獲得繁榮。富裕國家的公司，尤其是人工智慧、電池、無人機和再生能源硬體等快速變化領域的公司，需要能夠向非洲、拉丁美洲和南亞等不斷成長的市場銷售產品。
從事全球發展工作的專業人士需要新的準則來指導他們支持產業轉型的努力。這些措施可能包括制定新規則，規範富裕國家對製造電子產品所需的關鍵資源的爭奪，例如剛果民主共和國的鈷和尚比亞的銅。世界各地的倫理學家和社會科學家必須幫助制定規則，限制人工智慧、無人機戰爭以及新技術與人類社會直接互動的方式。
如果全球發展的支持者將工業轉型作為他們的指導方針，他們就能幫助人們擺脫貧困，同時避免政治反彈。如果貧窮國家實現工業化，整個世界都會受益。如果全球發展不僅被視為慈善事業，那麼它就最有可能生存下來並取得成果。
轉載自《銳傳媒》
