今年春天，在川普總統威脅大幅削減美國對聯合國的資金支持之際，來自世界各地的外交官在瑞士的一個湖畔度假地私下舉行會晤，商討痛苦的削減開支方案。其中一項提議暗示了美國撤回支持可能導致的代價：如果聯合國削減對人權調查的資助，會發生什麼？

據兩位參加了5月在瑞士召開的聯合國人權理事會會議的外交官透露，中國和古巴的大使提議限制對政府主導的侵權行為的調查，比如酷刑、戰爭罪和監禁持不同政見者。長期以來，這兩個國家都因人權紀錄而受到國際社會的關注。這兩名外交官以及兩名人權活動人士說，過去幾個月裡，中國、古巴以及伊朗、俄羅斯和委內瑞拉等其他有監禁異見人士歷史的國家多次以省錢為由建議縮減人權調查。

自上任以來，川普退出人權理事會和其他機構、凍結對部分機構的資助，並下令對美國參與這個全球性機構的情況進行全面評估，這一系列行為擾亂了聯合國的運作。美國紐約是聯合國總部所在地，並且長期以來一直是該機構最大的捐助國。儘管白宮尚未宣布評估結果，但美國已經削減了10億美元的對聯合國資助，並通知國會打算再削減10億美元，這加劇了聯合國的資金缺口。本週早些時候，據《紐約時報》獲得的一份文件顯示，聯合國高級官員提出了廣泛的經費削減方案，其中包括人權項目。

本週，川普總統將在紐約的聯合國年度大會上發表講話，世界各國領導人將密切關注他是否會有進一步的表態。川普政府內外的一些聯合國批評者認為，這是一個浪費、低效且對美國利益抱有偏見的官僚機構，他們還指出，像人權理事會這樣的機構在改善實地狀況方面成效不彰，反而更多地為侵犯人權的政府提供了合法性。聯合國捍衛者們認為，該組織是少數能夠揭露世界不公的平台之一。他們指出，川普政府的撤退正助長威權國家的氣焰，這些國家試圖利用這一機會，將聯合國改造為對自身有利的工具——通過對數十位外交官、官員的採訪以及對內部文件等資料的審閱表明了這一點。

有勞工權益不良記錄的卡達提出願意為聯合國工人權利機構提供部分辦公地。俄羅斯提議縮短倡導團體在聽證會上的發言時間以節省開支。厄立特里亞則呼籲終止聯合國對其境內侵犯人權行為的調查。這些國家「正在利用一切機會，包括資金危機和高級別會議所帶來的機遇，嘗試來推進他們的議程」，專注於在日內瓦進行聯合國倡導工作的非政府組織「國際人權服務社」的總幹事菲爾·林奇指出。「削減（經費）方案已被擺上檯面，這為他們打開了一扇機會之窗。」

美國國務院在一份聲明中說，川普政府的審查「旨在確保美國在促進本國的安定、國家安全與繁榮方面更具成效，而非相反」，在評估結束前，不會對這一過程發表評論。聯合國正在討論的預算削減方案被廣泛視為對川普行動的回應。但聯合國副發言人法爾漢·哈克表示，這次預算改革是該組織為提升靈活性和效率而進行的一項持續努力的一部分。

古巴、厄立特里亞、俄羅斯和卡達駐日內瓦的使團沒有回應置評請求。中國駐華盛頓大使館在一份聲明中表示，反對「某些國家將人權問題政治化的企圖」。聲明還說：「中國從未意圖挑戰或取代美國。」

權力真空與競相填補A Power Vacuum, and the Scramble to Fill It

過去，世界依賴美國的資金和領導力來應對大流行病、強迫勞動和貧困等全球性問題。現在，許多組織正在考慮新的資助者，比如中國和卡達——這些國家正尋求重塑對人權和勞工狀況的監督機制。聯合國多年來一直面臨財政危機。其日內瓦辦事處已削減了會議時間和口譯服務，甚至一度連續數週關閉。美國承擔了聯合國37.2億美元常規預算的22%，此外華盛頓每年還為聯合國維和行動及其他聯合國機構、基金和項目提供數十億美元的額外資助。白宮認為，這些資金並沒有為美國利益服務。

反對美國參與聯合國事務的人士指出，中國在人權理事會中擁有席位，而該機構曾批評美國分離移民家庭等做法。「幾乎沒有證據表明該理事會改善了人權，反而有大量證據表明，當選理事會的政府利用它來屏蔽對自身的審查，」華盛頓美國企業研究所的高級研究員布雷特·D·謝弗表示。

今年早些時候，川普讓美國退出了人權理事會和世界衛生組織，並於7月22日退出聯合國教科文組織，這是首個接受評估的聯合國機構。川普政府對國際機構的戒心只會讓聯合國的資金危機雪上加霜：日內瓦的一些聯合國機構可能會損失高達40%的資金。

聯合國高層在5月要求各部門提出削減預算的方案，並考慮將部分崗位從紐約和日內瓦遷往成本更低的城市。日內瓦辦事處提議提前終止人權事務機構所在大樓的租約。根據《紐約時報》獲得的一份內部報告，負責向維和部隊提供口糧的聯合國部門已提議將每日熱量攝入從4500卡路里削減至3250卡路里。財政緊縮還引發了將機構辦公室遷址的提議，這可能擴大新東道國的影響力。

據了解此次訪問情況的外交官透露，卡達已向日內瓦派出大型代表團，提議為多個聯合國機構的部分部門提供辦公場地。記錄顯示，過去幾個月裡，聯合國下屬機構國際勞工組織的負責人與卡達外交官多次會面。有報導稱，儘管此前卡達對該機構的資助引發爭議，該國對待移民工人的方式也受到批評，但該機構總幹事仍在考慮將部分工作人員遷至多哈。國際勞工組織拒絕就其搬遷計劃或與卡達官員的磋商置評。

《紐約時報》獲取的盧安達總理信函顯示，盧安達有意承接「聯合國長期園區」，儘管該國政府因支持剛果民主共和國境內叛軍而受到批評。這些叛軍被廣泛指控犯有侵犯人權行為，包括法外處決、強姦及其他戰爭罪行。（該信函內容此前由烏干達新聞網站尼羅河郵報率先報導。）聯合國副發言人哈克表示，聯合國通常不公開與成員國的溝通內容，任何搬遷工作都將「分階段進行」，並需獲得聯合國成員國批准。盧安達駐紐約代表團未回應置評請求。

中國長期尋求在聯合國發揮更大作用，如今正擴大其在多個機構中的影響力。今年5月，在川普退出世界衛生組織數月後，中國派出一名副總理出席世衛組織大會，並宣布將在五年內提供5億美元資金。有人指控世衛組織任由中國主導新冠疫情溯源調查，而非推動在中國開展更徹底的調查，但中國大使館與世衛組織均否認這一指控。這筆新資金可能會讓中國在該組織中獲得更大影響力。

人權與糧食援助面臨壓力Human Rights and Food Aid Under Pressure

中國、俄羅斯及其支持者提出的旨在削弱人權保護的措施，並非全都能成功推行。今年春季，在人權理事會非公開會議上，他們提出的削減人權調查資金、縮短獨立活動人士發言時間的提案最終都未被採納。7月，厄立特里亞提出一項終止聯合國對其境內侵犯人權行為調查的提案，同樣遭到否決。

但關於厄立特里亞調查的公開辯論以及聯合國其他人權活動的資金支持都將被縮減。美國自身存在侵犯人權的記錄，其全球地位近年來不斷下滑，在聯合國的公信力不斷下降。如今，美國的退出導致人權監督機構的資源進一步減少。

《紐約時報》獲取的信息顯示，今年2月川普下令審查美國參與聯合國事務的情況後不久，部分聯合國機構的工作人員接到通知不得使用美國已撥付的資金，導致部分項目陷入資金凍結狀態。日內瓦部分機構負責人對此感到意外。《紐約時報》獲取的一份文字記錄顯示，今年5月，聯合國難民事務高級專員菲利波·格蘭迪告知工作人員，美國的資金凍結加上其他捐助方的資金削減，堪稱一記重擊。「遺憾的是，很不幸，我們將不得不用更少的資源做更少的事，」他表示，「這將影響數百上千萬人的生活。」

儘管美國已恢復提供部分資金，但該機構在7月表示，對多達1160萬難民的援助可能遭到削減。聯合國糧食機構估計，多達1670萬人可能失去糧食援助。駐日內瓦外交官表示，歐洲國家稱無法填補這一資金缺口，因為川普政府要求它們增加防務開支。中國也不會填補這一缺口。中國向該組織提供的資金遠低於若川普未退出情況下美國本應支付的金額。「真是諷刺，」致力於預防致命衝突的國際危機組織的聯合國事務主任理查德·高恩說。「中國無需大幅增加投入就能獲得更大影響力。因為美國的退出本身就意味著中國的影響力更強了。」

美國軟實力面臨爭奪 American Soft Power Up for Grabs

川普及其支持者有時會嘲諷聯合國中的「全球主義者」將他國利益置於美國利益之上。事實上，80年前協助創建聯合國的美國長期以來一直擁有巨大影響力，不僅能左右聯合國的選舉結果，還能通過影響投票來主導人權及其他領域的政策走向。如今，美國可能會失去這種影響力。前美國駐日內瓦聯合國大使安德魯·布雷姆伯格表示，2020年，在聯合國負責知識產權保護的機構負責人選舉中，他曾通過國務院動員支持，成功擊敗了中國候選人。該機構制定知識產權領域的國際規則，而這正是美中長期存在分歧的領域。

美國還在國際電信聯盟展現了影響力。這一聯合國機構雖不為人熟知，卻頗具影響力，負責制定衛星通信及互聯網電纜相關政策。中國曾主導該機構八年，並大力推廣中國電信企業華為研發的5G設備。2022年，美國協助美國人多琳·博格丹-馬丁當選該機構負責人，而她幫助美國科技企業打入了新興經濟體市場。但如今，美國的這種影響力已大不如前。知情人士透露，在該機構6月的一次會議上，美國外交官試圖阻止上海承辦2027年的一場會議，國際電信聯盟將在該會議上討論衛星監管規則。

若中國此次獲勝，將給希望參會的美國企業帶來安全顧慮。美國在最後時刻提出在華盛頓舉辦的方案。影響投票結果曾是美國最擅長的軟實力手段之一。但這一次，美國失敗了。

轉載自《紐約時報》馬語琴(Mara Hvistendahl)是《紐約時報》國際版面調查記者。