自2016年民進黨領導人蔡英文就任台灣中華民國總統以來，馬英九時代的兩岸“外交休兵”已不復存在。北京當局不斷提升對台灣的政治、經濟及軍事壓力的同時，努力壓縮台灣的外交空間，台灣原本無數不多的邦交國不斷減少。但近年來，台灣的國會外交卻日漸活躍，尤其是歐美國家的議員競相訪問台灣，也不斷引發北京方面的抗議。北京方面的強烈反應更在2022年8月初，隨美國眾議院議長佩羅西的訪台行程，而演變成第四次台海危機。2019年自中國城市武漢開始蔓延全球的新冠疫情是否是台灣國會外交的轉折點？台灣朝野兩大黨面對不斷引發北京惱怒的國會外交是否立場一致？相關國家朝野在中國議題上的不同立場是否也令台灣國會外交面對太多的不確定因素？台灣國會外交有哪些重點？台灣國立政治大學外交系教授兼系主任盧業中先生接受本台電話採訪，介紹了他的觀察與分析。
國會外交——台灣在國際社會的真實存在的重要方式
法廣：由於北京方面的努力，台灣近年來失去一些邦交國，但台灣的國會外交卻取得很大進展。新冠疫情這三年是否可以看作是台灣國會外交的轉折點？
盧業中：台灣國會外交最主要的一個緣由是兩岸關係。北京方面一直在國際上強力推銷它的“一個中國”原則，使得很多國家因為要遵守各自的“一個中國”政策，與台灣，尤其是行政部門的互動和聯繫都受到比較多的限制。相較之下，立法院在國際間的互動有比較多的空間。這些空間最主要的由來是因為在國會外交中，立法院象徵著台灣的最高民意，同時也比較不受到各國行政部門遵守“一個中國”政策對於台灣行政部門兩者間互動的限制，所以有比較多的空間。台灣的國會外交其實在新冠疫情前就已經在積極推動，立法院內部也成立了很多與不同國家國會議員之間的友好團體。這些聯誼會性質的團體一方面可以強化台灣和個別國家國會議員的溝通、聯繫感情的互動，另外一個非常重要的方面是，因為台灣立法院和行政部門之間基本上在很多議題上都有一定合作，所以，這樣與其它國家國會議員的互動，其實也有助於台灣通過國會的力量，來促進其它國家進一步了解台灣。這是國會外交最重要的一個功能取向。
新冠疫情發生這三年中，台灣的國會外交也伴隨疫情，採取了一些必要手段，做了一些轉型。我們在這段時間看到，台灣在外交領域取得了一些進展和突破，比如新冠疫情發生前後，我們與捷克國會的往來以及捷克議長來訪等等，這都是國會外交重要的一些成就。
現在疫情出現和緩，台灣與國際社會的往來也慢慢恢復。我們看到，在過去幾個月中，台灣立法院與日本、與英國等國國會議員的聯誼會也開始恢復了一些互動，有台灣議員前往相關國家訪問。這些都是凸顯台灣在國際社會的真實存在的重要方式。
跨黨派運作模式是國會外交的重要特點
法廣：台灣國會外交的一個特殊之處是它牽扯台海兩岸關係。每一次有其它國家國會高層來訪，北京方面幾乎無例外都會提出抗議，有時候抗議調門還非常高。但在兩岸關係議題上，台灣朝野兩黨立場不同。在來自北京的壓力下，台灣朝野在推動國會外交議題上，立場是否一致呢？
盧業中：這是一個很重要的問題。可以說，台灣內部因為兩岸關係的影響，再加上不同政黨之間的一些內政考量，所以在很多議題上，兩黨立場不一致。但很有意思的是，在國會外交議題上，其實實際運作都是跨黨派模式。在組織安排上，我們可以舉例，比如台灣國會與波蘭或馬來西亞、以色列等國議會都有聯誼會。會長通常都是（立法院）多數黨代表擔任，副會長基本上是由第二大黨擔任，就是說（這些聯誼會）基本上是跨黨派合作的平台。到目前為止，基本上每次出訪或者接待比如捷克國會議長來訪，也都是跨黨派的共識。所以在推動國會外交議題上，我相信立法院內部，不分朝野，立場基本上比較一致，也就是：我們必須要走出去，要有這樣的國際聯繫。
台灣是民主國家，自然就有內部的政黨競爭。但國會外交的一個重要特點，是它的跨黨派模式。比如台灣與日本國會的聯誼會，會長是現任立法院院長，這凸顯至少台灣方面非常重視與日本的關係。至於其它的聯誼會，會長和副會長一定是有兩個不同黨派代表出任。有些聯誼會有資深制。這也是一個很好的傳統，可能是國防外交委員會中比較資深的議員來擔任台灣與特定國家的聯誼會會長，副會長就由另外一個政黨搭配。這些都凸顯台灣立法院作為最高民意機關，認定國會外交的重要性，也在持續不分朝野地一起推動。在台灣目前相對比較困難的外交情勢下，這是一個大家都可以接受，也願意支持的一種做法。
法廣：國會外交在很大程度上也受制於相關國家朝野在他們與中國關係問題上的立場。尤其是在民主國家，政黨輪替有時候會很頻繁。台灣的國會外交是否也會在某種程度上受制於太多的變數？台灣如何與這些國家保持一個相對穩定的友好關係？
盧業中：我想，與台灣互動的這些國家也是把國會外交當作是行政部門、官方正式邦交關係之外的一個可以促進該國國家利益的重要方式。國會外交的推動固然有自身的局限性，也同時受制於北京方面的“一個中國”原則等等，但在實質運作中，最主要的是各方在互動中都體認到政治現實。這個政治現實有兩個部分，一是來自北京的壓力，這一點確實存在，二是該國與台灣確實有互動的需要，也是基於這第二部分元素，雙方才有密切的聯繫。鑒於這兩個主要考量，各方在運作中，實際上都希望避免過多的政治紛擾，以便達成實質上的互動和交流。
這些互動與交流可以分兩個部分來看，一是因為台灣自身的五權憲法（行政、立法、司法、監察和考試五權分立），但是，立法權在幫助行政部門研理一些法案的時候有一些施力點，所以，我相信其它國家與台灣立法院互動時，也是希望從這一點着手，也就是通過立法院，來加強兩邊行政部門的一些所謂工作上的聯繫。另外一點更為重要，就是以國會外交來講，北京方面抱怨也好或政治上一些衝突也好，但說到底還是比較容易接受這樣的安排，因為這畢竟不是正式的行政部門對行政部門，或建交類的聯繫方式。所以，北京方面可能會升高抗議的態勢，但同一時間也會有自己的一些考量，換句話說，這些抗議可能不至於無限上綱，大概還是有一個底線在。
談到新冠疫情期間的一些發展，您剛才提到2020年捷克議長訪台，或者此後台灣與立陶宛之間關係的發展，北京方面在這兩個議題上反彈比較強烈。我覺得其中最主要的一個原因是兩岸關係近些年的變化，另外一個原因是美中關係的變化——這一點當然是最重要的因素。另外還有一些因素是，從北京的角度來看，無論是捷克，還是立陶宛，這些國家過去跟北京關係比較密切，因為這些國家都曾經是東歐（社會主義陣營）國家，後來才慢慢轉型成我們現在看到的民主國家，北京可能有些難以接受這些是所謂非傳統西方國家，現在選擇和台灣建立友好關係。所以他們做了比較多，也比較激進的表態。
我們也看到另外一些例子，比如台灣與英國國會議員交流協會過去這幾個月十分活躍，台灣立法委員也去英國訪問。這個協會的會長是國民黨籍的江啟臣先生。可能因為英國是大國，也可能是北京方面認為這是個傳統的民主國家，而台灣與英國議員交流協會的會長又是台灣內部的反對黨，所以北京方面在這些互動的抱怨似乎就比較少。
法廣：任何外交關係都不可能是純政治關係，總會需要一些具體的體現，需要雙方能開展具體的交流合作。那麼，台灣從財力上是否能支撐一個全方位的外交往來？還是它有自己的重點？
盧業中：整體來說，台灣外交政策確實有一些重點，最主要的原因是資源有限。如何在有限的資源下，無論在政治或經濟層面，投注到對台灣來說更重要的國家是台灣政府不斷在思考的問題。這其中可以分成幾個部分，首先當然是台灣的邦交國。台灣現在有14個邦交國，政府在外交政策的執行中，不會減少對邦交國的資源；另外一些國家與台灣沒有邦交關係，但也被看作是重要國家，比如法國、英國、美國等等。這些國家對台灣自身的安全來說絕對是相當相當重要。介於這兩類之間，還有一些國家與台灣在國際事務中的關係沒有這麼近，但可能有重要的象徵意義，比如我們剛才提到的東歐國家。這些國家的民主轉型有明顯的象徵性意義，台灣在民主價值或人權價值上竭力投入，希望塑造我們的民主價值擁護者形象，所以台灣對這些國家也會投注資源。但是，誠如剛才所說，我自己的觀察是，台灣在資源配置方面有自己的優先次序：邦交國、重要國家，然後是有象徵意義的國家。
法廣：您提到台灣與法國、與英國這些歐洲的傳統民主國家之間的關係。那麼，台灣與歐盟的關係處於怎樣的情況呢？國會外交可以在其中發揮怎樣的作用？
盧業中：整體來說，台灣過去幾年與歐盟的關係持續增進。比如近期雙方有關雙邊投資協定的談判就取得一些進展。台灣對此確實樂觀其成。另外一方面，我們知道，台灣的民主化經過了一個轉型歷程，所以，通過國會外交，台灣可以大程度地彰顯台灣如何珍視自己這些經驗與歷程，而歐盟現在被看作是柔性力量的重要的國際社會領導者，所以，在人權、民主這些價值上，我們雙方有很多可以互相借鑒、彼此交流的地方。從這點來說，我們剛才提到立陶宛的例子，或者捷克的例子，其實都是以國會外交作為出發點，然後推動行政部門做了一些政策上面的轉變，比如立陶宛接受台灣去那裡開設代表處，等等，這些對台灣來說是非常非常重要的。
國會外交：維持台灣與國際社會可持續性互動
法廣：國會外交的前景是什麼呢？它可以達到什麼樣的目的？是否也面對類似玻璃天花板式的局限呢？
盧業中：我想，國會外交的局限性是它不能取代雙邊的官方正式關係。但是在這樣的限制之下，國會外交很多部分都可以持續運作、推動和強化。多數與台灣國會聯繫的國家都是民主國家，民主國家就會有政黨輪替的可能性。從國會外交的角度出發，我們可以通過這種方式，與各國主要政黨都保持聯繫，無論它是否執政黨，這有助於台灣進一步與國際社會維持可持續性的互動關係。從傳統外交的角度看，有些人可能會認為，國會外交既然不能取代正式的邦交關係，也就沒有什麼用。但是我覺得，台灣的國會外交恰恰凸顯，國會外交與正式的官方外交關係，彼此間是一種相輔相成的關係，而不是互相取代或互相競爭的關係。
轉載自《法廣》
