拜登的民主黨政權在今天畫下句點。
過去四年，隨著美中科技地緣政治升溫，拜登政權即便宣示對中國科技競爭採取「小院高牆（Small Yard, High Fence）」的策略方針，卻也在出口管制與制裁實體清單的節奏上，逐步縮緊以人工智慧算力為焦點，與作為技術核心的先進製程半導體晶片流向中國。
除此之外，各界關注的另一個規範焦點，是由拜登政權所創設的美國版「對外投資審查制度（Outbound Investment Screening System）」，限制美國資金投資中國的先端科技。然而，隨著川普即將重返白宮，對川普的政策過程存在極大影響力的伊隆馬斯克（Elon Musk），可能會對這個限制美國資金投資中國先進技術的法規的生死帶來極大的變數。
拜登政治遺產：美版「對外投資審查制度」
拜登政府是在2023年8月9日，發布了第14015號總統行政命令《關於美國在受到關切的國家投資於特定的國家安全技術和產品的問題》（簡稱EO14105），使美國在與中國進行科技戰的經濟武器（Economic state craft）清單中，正式出現了美國版的「對外投資審查制度」。
最早開始透過「對外投資審查制度」保護國家關鍵科技產業的國家，其實是台灣。早了美國整整三十年，在1993年時，台灣即創造了「對外投資審查制度」。當時的政策背景，在於兩岸春江水暖的氛圍下台商大舉西進中國，使得時任總統的李登輝先生推動「戒急用忍」政策，主張台灣過度依賴中國勞動力及市場將妨礙台灣的自主性與國家安全，因此有必要透過創造一系列的政策工具，使政府可以控制產業資金與技術西進中國的節奏。兩岸關係條例下的「對外投資審查制度」，即是這個「戒急用忍」政策下的時代產物。
作為「對外投資審查制度」的始祖，直到今天我國經濟部投審會仍然透過這個經濟安全的法規工具，控制台灣從資本到技術對中國輸出的節奏。而在拜登政府為美國創造對外投資審查制度之前，韓國和中國是唯二兩個擁有對外投資審查制度的國家。當拜登政權上任後，在美中科技爭霸的劇烈展開下，「對外投資審查制度」終於浮上檯面成為新的美中科技戰下「經濟武器」，而歐盟也跟進了創造對外投資審查制度的討論。
拜登政權透過總統命令創造對外投資審查制度的目的，在於規範美國資金在受關切國家（目前只列入中國大陸及港澳地區）的敏感技術領域投資，授權聯邦財政部制定執行規則對相關對中國投資進行監管，並禁止美國資金投資被認為對美國國家安全至關重要的領域，包括半導體、量子科技及人工智慧等技術。該執行規則的最終版本於兩週前的1月2日終於正式生效。
馬斯克的影響力與政策挑戰
隨著川普即將第二度就任美國總統，雖然自譽為「關稅人（Tariff man）」的他任命了對中鷹派的魯比歐（Marco Rubio）和赫爾伯格（Jacob Helberg）等人擔任關鍵外交政策職位，宣示其可能延續強硬的對中政策路線。然而，川普行事作風複雜且善變，尤其當馬斯克（Elon Musk）與川普的關係日益密切，是否延續拜登政府時期通過的第14015號行政命令的對外投資審查卡住美國資本流向中國，成為觀察川普對中政策節奏的焦點之一。
馬斯克是共和黨反對對外投資審查制度的主要聲音之一。在川普競選期間，媒體報導他捐贈了至少2.59億美元，成為川普最重要的政治盟友。川普當選後，設立由馬斯克領導的「政府效率部門（DOGE）」，顯示二人密切的合作關係。然而，正因馬斯克對川普政府日益增大的影響力，使拜登政權末期終於生效上路的對外投資審查的存續面臨重大挑戰。
箇中原因在於，馬斯克在中國製造業的龐大投資使其對強硬對中政策持保留態度。以特斯拉為例，中國既是其重要的生產基地，也是主要市場之一。《華盛頓郵報》指出，中國是特斯拉僅次於美國的第二大市場，其位於上海的超級工廠去年10月生產了第 300 萬輛汽車。馬斯克如果無法調整川普的對中政策，將對他的商業帝國造成重大衝擊。
換句話說，馬斯克對川普及共和黨的影響可能會促使他們扭轉或放棄美國對中國在經濟安全及國家安全政策執行力道，尤其是當這些政策威脅到馬斯克的商業利益時。如果這些法律和規定遭到削弱或被廢止，這將會削弱原本旨在保護美國關鍵技術的政策目的。
特別在針對對外投資審查制度上，馬斯克的策略似乎正在奏效，美國國會在共和黨的支持下於去年10月通過「刪除支出法案中限制美國對華投資的條款」，據稱是來自馬斯克的遊說壓力，條款的刪除進一步加劇了對外投資審查政策延續性的疑慮。
如果今後川普的對中強硬政策遭到妥協或開後門，這將可能對美國政府乃至整個民主世界的經濟與科技產業造成嚴重後果。馬斯克可能利用其影響力說服川普政府，為美國企業，特別是像特斯拉這樣與中國市場高度互賴的公司，以爭取關稅、電池技術或原料方面的豁免措施。《衛報》的一篇報導就指出擔憂，認為馬斯克可能透過與川普的友好關係，推動對美中貿易中的政策調整，甚至影響川普政府的對中貿易戰態度。
這些策略不僅有助於保護馬斯克在中國的商業利益，也可能導致美國對中國政策的執行力被削弱，進一步影響民主國家在地緣科技競爭中的團結。
TikTok事件：北京對馬斯克的認可
無獨有偶，我們也關注到《金融時報》報導，北京當局正在考慮邀請馬斯克出面協調TikTok在美國業務以應付「不賣就禁」的最後期限，以避免該應用程式在美國遭到全面禁令。原因在於TikTok其母公司字節跳動的中國背景，美國政府擔心該平台可能被用於北京的間諜活動或政治宣傳，並對用戶數據安全構成威脅。
擁有X（前推特）社群平台的馬斯克，理論上或許能從TikTok的禁令中獲益，但他卻公開反對禁令並主張言論自由。然而這也顯示馬斯克作為一名商人，當比較X與特斯拉的市場規模與長期獲利空間時，他的立場也顯得矛盾且充滿策略性，或許馬斯克也在思考一統X與TikTok這兩大社群媒體平台後，對全世界社群平台所具備的強大影響力。
此外，馬斯克與中國官員長期保持著良好的互動關係。去年4月，他曾前往北京，與中共高層李強會面，這表明北京對馬斯克的高度認可。同時，這種友好關係也與他在中國的龐大商業利益緊密相連，特別是特斯拉在中國市場的依賴，進一步凸顯了他在這場博弈中的多重角色與深遠影響。
而美國總統川普在封殺TikTok上轉向更顯得他在堅持政策執行的態度上無法預測，尤其近期承諾將「拯救」這款app。川普正考慮透過行政命令暫緩該法案的執行，而馬斯克或許正是TikTok試圖突圍的關鍵人物。
美中關係與台灣的最大不確定因素
馬斯克在川普政府中的角色可能對美國的經濟與科技政策帶來深遠影響。由於其商業利益與川普的「美國優先」政策存在衝突，他可能推動削弱或改變對中國的科技與經濟戰略。若好不容易誕生的「美國版對中投資審查制度」以及美國其他發展中的對中政策遭到妥協，不僅削弱美國對關鍵技術的保護，也將影響民主國家在科技地緣政治中的防守節奏。
進一步來說，作為商人的馬斯克積極參與到政治中，不僅牽動美國的國家安全政策，也對全球經濟與科技秩序構成挑戰。這個「馬斯克變數」，勢必將成為川普「2.0」新時代下台灣政府與企業最需要繃緊神經的巨大不確定因素。
※作者張智程為科技地緣政治智庫「科技民主與社會研究中心」執行長／池繼謙為「科技民主與社會研究中心」經濟安保政策研究組分析師。
轉載自《上報》
