2025年9月9日，俄國無人機侵入波蘭領空，時逢法國總理交接，德國執政團隊民調低迷，有著測試歐盟防衛能力，以及對外政策承諾的連貫性的意味。
作為歐盟核心的德國與法國即使持續表態，無論戰事多艱難都將持續援助烏克蘭。然而，歐洲能否在往後成為烏克蘭的主要戰略支柱，仍然持續受到各界討論以及俄國的試探。
軍事方面，歐洲全力增產火砲彈藥、強化防空，也難以替代美國在遠程精準打擊、指揮控制、情報支援、高端防空與裝備維修等領域的主導地位。
制度層面，歐盟雖相繼推出「烏克蘭機制」（Ukraine Facility）、「歐洲和平基金」（EPF）擴充預算，以及協調防務產業的計劃。但實際產能與戰場部署效能仍然需要時間，歐洲當下面臨着制度與承諾之間的落差。
執政不穩與極右翼崛起
德國與法國近期的內政情勢不穩，兩國領導人雖堅定支持烏克蘭，但國內政治逆風可能削弱其對外承諾的持久度。德國的梅爾茨（Friedrich Merz）內閣民調低迷，福薩民調研究所（Forsa）的「趨勢氣壓錶」（Trendbarometer）調查顯示，德國聯邦總理梅爾茲的施政滿意度只有21%，立場極右翼的另類選擇黨反而以26%的支持率領先其他各政黨。
法國同樣陷入政治危機。馬克宏總統的第二任期後半段，政府施政受國會牽制、頻頻更迭總理。在2024年中，馬克宏於歐洲議會選舉失利後冒險解散國民議會、提早大選，試圖扭轉劣勢。然而選舉結果未如所願，極右翼「國民聯盟」（RN）和激進左翼「法蘭西不屈」（LFI）均保有強大影響力，馬克宏的執政陣營仍未過半。
2025年9月，他起用親信，年僅39歲的前國防部長勒科爾尼（Sébastien Lecornu）為總理，這已是兩年內第五任，顯示執政團隊極度不穩。由於極右的「國民聯盟」(Rassemblement national)作為關鍵少數，一方面拒絕任何加稅或向歐盟讓步的政策，另一方面又在符合其利益時戰術性支持政府預算，迫使馬克宏政府有時需倚賴極右點頭才能推動法案。
德法內政的紛擾對其對烏政策造成兩大影響：其一，領導人需分散精力應對國內挑戰，對外政策連貫性難免受損；其二，極右翼反戰或疑歐聲浪崛起，使對烏援助在部分選民中失去共識。
如果經濟下行或選舉將至，持續軍援和國防政策可能成為被攻擊的目標，且容易受到來自俄國境外滲透的影響。德法若要成為真正可靠的援烏政策，首先必需解決自身的政治問題。上述相似的問題，如今也台灣上演。
歐洲難以取代美國
烏克蘭戰場上，歐洲盟國近年大幅擴充軍援規模，在常規火力方面的貢獻已接近甚至超過美國，但是在軍事科技能力仍與美國有明顯落差。截至2025年中，歐洲各國對烏軍事援助累計已十分可觀。
根據基爾研究所的追蹤數據，歐洲對烏承諾的雙邊軍援金額（包含武器與財政）約為每年440億歐元，而美國為約480億歐元；若歐洲將對烏支出從GDP佔比0.1%提高到約0.21%，即可填補美援中止後的缺口。
以主要國家為例，德國目前每年對烏援助約60億歐元，只需增至90億歐元；法國則從約15億增至60億歐元，即可與美國對應水準相當。就經濟體量而言，幾十億歐元的額外支出並非不可承擔。因此在財政供給上，只要歐洲國家願意齊心，理論上能彌補美國退出後的空缺。
更令人矚目的是歐洲軍援模式的轉變。傳統上美國軍援多來自自身庫存調撥，而歐洲因庫存有限，近年改為直接向軍工企業下單生產，再交付烏克蘭。這使得歐洲在武器生產供應上的比重迅速攀升。2025年5-6月，歐洲新增的對烏軍援中有將近一半是透過工業合約採購的新造武器，而非清倉庫存。
歐洲業者如德國萊茵金屬公司、法國Nexter公司等也在政府支持下擴大產能，擴大生產各類彈藥和防空飛彈，以滿足烏克蘭前線消耗。這些努力使烏軍不致「彈盡援絕」，在常規武器供應上歐洲展現了相當的持久力。
然而，歐洲能提供的火力「量」並不代表能全面替代美國在技術「質」上的支撐作用。美國對烏援助中許多關鍵要素目前仍無可取代：一是戰場情報、監視與偵察（ISR）能力。美國憑藉全球最先進的衛星網絡、無人機與電子情報系統，為烏克蘭提供關鍵情報，使得烏克蘭的無人機奇襲作戰能屢次成功。
烏克蘭高度依賴美方提供俄軍坐標進行精準打擊，許多遠程導彈攻勢都離不開美國情報的加持。歐洲國家雖也有情報能力，但無法達到美國的廣度與深度，短期內更難以建立起美式的情報融合中心。正如基爾研究所分析指出，歐洲目前「沒有可替代美國的情報方案」。
遠程精確打擊與防空反飛彈領域。美國提供的HIMARS多管火箭、ATACMS戰術導彈、愛國者長程防空系統等，對削弱俄軍後勤和保護烏克蘭城市發揮了關鍵作用。歐洲雖有自己的精兵利器，如法義合作的SAMP/T防空飛彈，但整體數量有限，覆蓋範圍和效能難以全面匹敵美軍裝備。
後勤維修與指揮控制方面。美軍為烏克蘭部隊提供的大量裝備，像是M777榴彈炮、M2步兵戰車等，後勤維修主要由美方或受訓人員負責。此外，跨戰區的戰略空運、重型直升機投送能力，長期以來都是美軍在支持，例如：美軍C-17、C-5運輸機隊，歐洲自身遠程運輸機規模與空中加油能力明顯不足。歐洲若失去美軍，將在戰略支援、作戰指揮和軍事情報三大層面出現難以彌補的缺口。
綜上所述，歐洲在常規軍備供應上已成長為抗俄的中堅力量，但在高端軍事能力上短期內無法完全填補美國的空白。在俄國眼中，歐洲的軍事嚇阻遠不足以替代美國的超級大國能力。因此近期俄國才大膽的派遣無人機入侵波蘭領空，也更加肆無忌憚地測試歐洲的防衛能力。
制度雄心與現實差距
為了支撐對烏克蘭的長期支援並減少對美依賴，歐盟近年推動制度設計，從調整預算紀律、創設專款基金，到協調軍工產業合作，試圖打造協同一致的歐洲防務體系。其中幾項關鍵舉措包括：
烏克蘭援助機制（Ukraine Facility）：歐盟委員會於2023年提議建立，2024-2027年擬提供高達500億歐元資金援助烏克蘭，用於支持其政府運作、經濟重建和部分防務相關支出。這是歐盟首次為特定第三國設定多年度的大型援助框架，旨在提供穩定、可預測的資金管道。
擴充歐洲和平基金(European Peace Facility)：為歐盟域外任務提供資金的離預算工具，2022年打破禁忌開始用於資助對烏軍援。截至2025年初，歐盟通過EPF已為烏提供超過110億歐元軍事援助，但是各國對於資金提供的份額仍有不同程度的保留。
聯合採購與防務產業整合：面對彈藥告急和庫存耗盡的壓力，歐盟自2023年起陸續推出「增產支援法案」（ASAP）等措施，目標到2025年底提升產能至每年200萬發炮彈。同年還啟動了「歐洲防務產業加速共同採購」（EDIRPA）計畫，編列3億歐元鼓勵各國協同採購、擴充關鍵軍備產線。
2025年3月，歐盟委員會更提出了《2030備戰計畫》(ReArm Europe)，呼籲成員國至少40%的國防採購須聯合進行，並深化歐盟與烏克蘭軍工業的融合。歐盟也計劃透過共同發債籌措最多1, 500億歐元長期貸款供國防產業升級。
上述舉措彰顯了歐洲追趕軍備現代化、提高自主防務的決心。和冷戰後數十年因循慣例相比，這些制度創新可謂突飛猛進。然而，制度設計的宏偉藍圖能否轉化為實際戰力，仍面臨重重挑戰。
首先是軍工產能的提升速度遠趕不上戰場消耗節奏，正如英國皇家三軍研究所（RUSI）的報告所言：「歐洲國家在將資本和意志轉化為生產力方面舉步維艱」，其原因包括官僚程序冗長、產業鏈瓶頸、人力與原料短缺等。
例如：增產炮彈需擴建工廠、培訓技工、確保火藥供應，每一環節都不可省略，導致產能爬升有物理極限。2024年下半年起，歐洲軍工生產方才明顯提速。歐洲155公厘的炮彈年產量已從2022年的25萬發增至2024年的130萬發，但與烏東高強度消耗相比仍嫌不足。
另一挑戰在於軍事科技的發展步調，歐洲近期雖啟動多項聯合研發，例如：第六代戰機FCAS、新型戰車MGCS、加強太空和網戰能力，但這些專案進展緩慢，難以在未來數年內產生可用的戰力。
由於各國意見不一、分工不明，使得投入未必集中高效。即便有共同基金輔助，成員國往往還是偏好將訂單留給本國廠商，尤其是德法兩國的矛盾最為深刻。導致跨國合作項目效率打折。歐洲已建立協調防務的制度框架，但是基礎設施和產能仍未跟上。
最後，還有政治一致性的考驗。防務整合涉及國家主權與產業利益，成員國願景未必一致。近期歐盟雖在緊迫感驅動下達成若干共識，如6月歐洲理事會重申要協調擴軍、減少對美依賴。
但真正推動時，各國財政壓力不同、威脅的認知各異，有些國家對長期無止境援烏心存疑慮。因此歐洲能否保持決心，持續投入並團結協作，是制度能發揮效能的前提。
事實上，這些問題早在2014年時就應該被重視，將近十年的時間內歐洲都沒有真正克服政治協調層面的問題，甚至連防衛的共識的形成都顯緩慢。錯失整軍經武的大好時光，反而要現在的政府與社會連本帶利的承擔。
脆弱的防衛共識加固中
德國和法國作為歐洲的核心強國，擁有雄厚的經濟財力和一定程度增強軍力的意願，客觀上也具備承擔的潛力。但是相較於中俄伊朝的分工，仍然是一場不同起跑點的比賽。
歐盟層面的創新機制正在為持續支援烏克蘭鋪平道路。然而，不可忽視的問題在於，歐洲尚難以獨力提供全面的戰略保護傘和高端軍事支援，尤其在情報、遠程打擊、先進防空和戰略威懾方面對美依賴甚深。
歐洲自身的防務工業轉型和部隊現代化仍處於起步階段，無法在短時間內彌補這些關鍵缺口。因此如果美國援助突然中斷，歐洲縱然傾全力填補，也難免出現戰力真空和協調混亂的風險。
對歐洲而言，當前最務實的路徑是在強化自身防務的同時，竭力維繫跨大西洋合作。歐洲並非手無寸鐵，但是還需要時間整合資源與協調目標，德國總理梅爾茨計劃在2029年前將國防支出提高到GDP的3.5%，法國亦提前至2027年實現國防預算翻倍。
烏克蘭戰爭是對歐洲的一次歷史性考驗。如今的德國與法國在風雨中撐傘，雖顯吃緊卻未曾放手。相對於印太地區正在醞釀的另一場地緣風暴，歐洲國家的準備值得印太各國未雨綢繆，至少在軍事物資儲備、彈藥生產，以及電戰和太空能力方面應開始提前倡議，預備方案。尤其是我國，很難承受十年的政爭與牛步化的調整。
轉載自《上報》作者為台灣大學國家發展研究所博士候選人／東協經濟貿易文化發展協會研究員
