當一個國家掌控了數位經濟的基礎層，也就是外國既有企業無法僅憑資本或規模優勢輕易壓倒的領域時，就可能實現數位主權。
～歐洲科技公司Stonal執行長 里瓦頓（Robin Rivaton）
2023年6月，OpenAI執行長阿特曼（Sam Altman）造訪新德里，向企業家和投資者發表演講。當被問及三位手握1000萬美元的印度工程師能否打造出與OpenAI相媲美的產品時，他的回答十分直白：對於資源有限的新創企業而言，在基礎模型開發領域與成熟企業競爭是「完全沒有希望的」。 19個月後，中國初創公司DeepSeek證明，訓練一款領先模型所需的成本，僅為矽谷許多人認為的必要成本的一小部分。
顯然，阿特曼將矽谷的成本結構普遍化是錯誤的。但他更廣泛的觀點依然成立：建立一個獨立的數位產業極其困難。 這種不對稱性仍是全球科技格局的顯著特徵。在世界主要經濟體中，只有中國和俄羅斯兩個國家成功構建在很大程度上不受美國平台影響的數位生態系統。其他經濟體，如印度和巴西，雖然擁有深厚的人才儲備、充裕的資本和龐大的市場，但在技術自主性方面卻遠不及前兩者。
這一差距反映了數位市場的經濟規律：在搜尋引擎、社交網路或大型語言模型中，服務多一個使用者的邊際成本幾乎為零。在網路效應的加持下，近乎零的邊際成本往往催生自然壟斷，先行者積累使用者、資料、分配和工程人才的速度，遠超競爭對手的追趕能力。隨著收益的複利效應，差距不斷拉大。
在大部分的數位市場中，先行者往往來自美國。一旦這類平台達到臨界規模，在結構上就很難實現本土競爭，這並非因為缺乏人才，而是因為近乎零的邊際成本使可行的替代方案幾乎無處容身。 當某款產品已免費提供、根據海量資料訓練，且深植於使用者的習慣時，實質性的競爭便被有效封殺。在這些條件下，維持本土競爭的唯一可靠途徑，就是防止外國企業在本土企業實現規模化之前建立壟斷地位。
這就是中國的做法，儘管一開始，並未將數位主權視為產業戰略的一部分。21世紀初，中國政府主要關注的是控制資訊流動，而非培養國家科技領軍企業。直到2009年，谷歌仍佔據中國40%的搜索市場。 當時，中國當局的主要考量是限制政治異議，而非減少經濟依賴，因此外資企業可以持有國內科技公司的大量股份。例如，雅虎在2005年向阿里巴巴投資10億美元，獲得了這家當時中國最具前景的企業之一的40%股權。
這正是中國數位化發展軌跡如此發人深省的原因。騰訊（Tencent）或字節跳動（ByteDance）等企業成為科技巨頭的過程，並無總體規劃，也缺乏明確的路線圖來構建自給自足的消費網路。建立「防火長城」是出自政治目的，其經濟影響，一開始只是附帶的。
中國的「長城」與俄羅斯的「圍牆」
2009年7月，新疆烏魯木齊發生動亂後，中國大幅收緊網路管控。Facebook和Twitter被封鎖，而之前已經不時限制連線的YouTube則徹底無法登入。谷歌由於不願遵守政府的審查要求，實際上就退出了中國市場。 中國數位領域因此產生的真空，並非一夕之間填補。相反，這個空間逐漸被本土平台佔據，其中以騰訊不斷擴展的社群媒體生態系統和阿里巴巴更廣泛的數位基礎設施為代表。
2011年推出的微信，幫助將這個碎片化的格局整合為單一統合的平台。 美國企業發現自己被拒之門外。時至今日，雅虎持有的阿里巴巴40%股權，其價值在巔峰時期遠超1000億美元，最終為其帶來約400億美元回報，仍是企業史上代價最昂貴的地緣政治誤判之一，導致雅虎被排除在它曾幫助構建的市場之外。
一旦中國企業在國內市場形成規模，就會做一件美國平台鮮少被迫做的事：自行重建越來越多的技術堆疊（ technology stack ）部分。這個被稱為「去IOE」的計畫，旨在取代銀行業和製造業領域中的IBM大型電腦、Oracle資料庫以及EMC儲存裝置。 這個由國家安全考量驅動的改變，獲得政策層面的強化。
2014年，一項政府指令設定目標：到2019年，將銀行業使用的75%技術，置於國內控制之下。結果是形成本土生態系統，從AliSQL、OceanBase到更廣泛領域，讓中國在整個技術堆疊中獲得更大的自主權，涵蓋了從應用程式、雲基礎設施到核心企業軟體的各個層面。換言之，規模先行，主權隨後。
俄羅斯透過不同的方式達成類似的結果。與中國的情況相似，政府早期介入該領域，主要並非出自產業政策考量。搜尋引擎Yandex於20世紀90年代末問世，並於2000年註冊為獨立公司；社群媒體平台VKontakte則於2006年上線，這遠在數位主權相關法律頒布之前。 這些企業的生存，不僅是國家規劃的結果。本土服務因為語言障礙，在早期就比美國平台更具優勢，因為俄羅斯創辦人瞄準的使用者群體，其數位經驗已經被自身文化敏感性、習慣和搜索模式形塑。
這個本土數位生態系統後來透過2019年的《網路主權法》變成制度化，並因俄羅斯2022年入侵烏克蘭後面臨的經濟制裁，更進一步鞏固。但這種保護並非始於明確的產業政策。語言和監管壁壘已足以為本土企業創造成長空間。 的確，俄羅斯邁向數位主權的道路，不如中國那般有意識，其力度也略遜一籌，但其中的結構性啟示如出一轍：當市場哪怕只是部分地免受美國主導型平台的侵蝕，本土能力便能應運而生。
印度與巴西為何錯失良機
印度擁有14億人口、全球最大的英語開發者社區之一，也有成熟的創業文化，本應孕育出自己的全球性數位巨頭。與中國一樣，印度也經歷了智慧手機驅動的移動網路熱潮，得以跨越個人電腦時代。 然而，儘管印度培養出傑出的工程師，其中許多人，如Alphabet的皮查伊（Sundar Pichai）和微軟的納德拉（Satya Nadella），如今正領導著美國主要科技公司，但它卻未能打造出一個全球主導的數位平台。
印度最成功的電商公司Flipkart在2018年，以160億美元的價格將控股權賣給沃爾瑪（Walmart）。 網約車平台Ola從未在其最大的美國競爭對手優步（Uber）面前確立決定性優勢，隨後估值也遭遇大幅下調。
而Paytm儘管在鼎盛時期，曾成為全球下載量最高的金融應用軟體之一，卻從未像中國支付寶那樣，成為經濟不可或缺的一部分。 唯一的真正成功來自私人市場之外。印度的統一支付介面（Unified Payments Interface，UPI）是基礎設施建設的真正成功案例，但作為政府運營的系統，它並未與美國現有平台展開正面競爭。
本質上，政府透過創建一套外國平台難以輕易取代的公共支付系統，在私營企業家未能成功之處取得了成功。 相較之下，印度新創者每次試圖在開放的消費市場中直接競爭，都遭遇同樣的制約：美國平台在本地替代方案尚未成熟時便已進駐，剩下就是網路效應發揮作用。儘管市場碎片化、變現挑戰、治理問題及收入級別也發揮作用，但正是這種開放性剝奪了本土企業本應享有的受保護需求，而這種需求正是主導性私營平台得以崛起的基石。
巴西提供另一個極具說服力的例子。儘管該國孕育了真正的數位行業巨擘，但它們往往在尚未實現區域或全球規模之前，就被外國公司收購。 該國領先的價格比價平台Buscapé於2009年被南非企業集團Naspers收購。由移動新創工作室Movile孵化的iFood，雖發展成為拉丁美洲領先的外賣服務平台，但最終被Naspers旗下在荷蘭上市的投資部門Prosus收購，後者目前持有其多數股權。
並非所有企業都走上了這條道路。Totvs雖始終是領先的企業軟體公司，卻從未達到消費級平台的規模。與此同時，該地區最成功的電子商務平台MercadoLibre雖誕生於阿根廷，卻是以外國競爭對手的身份進入巴西市場。
巴西企業家們發現了商機，打造了具有競爭力的產品，並實現了可觀的規模。然而，當他們的企業開始增值時，他們卻無法阻止無論是美國還是南非的外國資本接管企業。開放的資本和數位市場非但未能催生本土冠軍企業，反而使巴西公司落入外國控制之下，其大部分價值最終流向海外。
與印度的情況相似，當政府主動建設數位基礎設施，而非坐等私營巨頭崛起時，結果截然不同。巴西央行於2020年推出的Pix系統，迅速成為該國最廣泛使用的即時支付系統，這顯示了當一個國家掌控了數位經濟的基礎層，也就是外國既有企業無法僅憑資本或規模優勢輕易壓倒的領域時，就可能實現數位主權。 但只靠市場保護是不夠的。如果無法對在受保護空間內崛起的本土企業實施管控，這些收益終將被其他地方奪取。
歐洲的困境
如今，人工智慧領域正上演著同樣的劇本。以DeepSeek為例，該公司於2023年在杭州成立。同年，中國公布生成式人工智慧監管規定，要求針對公眾的服務必須向國家互聯網資訊辦公室註冊，導致不符合規定的應用程式被移出國內應用商店。
2024年7月，OpenAI關閉中國開發者的API存取權限。對美國領先模型的訪問受限，反而為中國企業提供了更多空間來實驗和改進其系統。隨著國內保護措施不再僅限於防禦，阿里巴巴、Moonshot、MiniMax和字節跳動等公司得以迅速從模仿轉向部署，搶在外國巨頭確立主導地位之前占得先機。
歐盟則採取截然相反的策略。美國AI產品迅速進入歐洲市場，儘管存在一些監管摩擦，但並未面臨同等程度的結構性壁壘。因此，歐洲新創企業如今正與那些已擁有數十億美元運算基礎設施和模型開發支援的企業爭奪用戶。就連歐洲頂尖實驗室Mistral AI，也正尋求透過合作來擴大規模，而非直接與美國主要巨頭競爭。 這一點本身就頗具深意。
Mistral向歐洲客戶提供的往往不僅是前沿創新，還包括主權、開放性和控制權。當這個主張甚至依賴與美國晶片製造商的合作時，歐盟的論調與其產業地位之間的差距便難以忽視。 歐洲政策制定者多年來一直試圖透過監管來解決數位依賴問題，包括《通用資料保護規則》（General Data Protection Regulation，GDPR）、《數位市場法》（Digital Markets Act）以及最近的《人工智慧法》（AI Act）。
雖然《數字市場法》可能遏制某些濫用市場支配力的行為，但這些立法均未能創造國內領軍企業所需的受保護需求環境。合規成本或許會拖慢現有企業的步伐，卻無法逆轉那些確保其市場地位的先發優勢。
培育數位領軍企業的機會來得早，去得快，且通常需要某種形式的受保護市場空間，以供本土能力發展。中國曾限制外國競爭，後來才將這個立場納入其產業戰略；印度擁有人才卻缺乏保護；巴西擁有人才卻缺乏資本管制。
而歐洲方面，卻將遠多於創造競爭所需產業條件的精力，投入辯論人工智慧倫理。 這並非暗示歐洲應效仿中國或俄羅斯。這僅僅意味著，主權需要一定程度的傾斜政策。歐盟可以選擇保護其市場的特定層面，像是資料、受監管行業、公共採購和關鍵基礎設施，並接受開放度降低帶來的短期成本，將其視為換取長期能力的代價。
或者，歐盟也可以保持開放，並接受在一定程度上對美國技術的結構性依賴。 儘管歐盟已嘗試了十年，但它無法在不改變市場准入條件的情況下，僅靠監管手段來實現數位主權。 這種矛盾由來已久。
在2020年的「施倫斯二案」裁決（Schrems II ruling,）中，歐盟法院以美國監視法律及缺乏有效司法救濟手段不符合歐盟標準（特別是《通用資料保護規定》和《基本權利憲章》所設標準）為由，廢除了作為歐盟與美國主要資料傳輸框架的「隱私保護盾」（Privacy Shield）協議。
遺憾的是，歐盟非但沒有得出顯而易見的結論，反而在2023年談判達成了一項新框架，其依據是美國前總統拜登政府的行政承諾，而這些承諾在川普執政時期的命運尚不明朗。對於一個願意以主權為由推翻自身資料傳輸框架的聯盟而言，將數位政策外包給另一個政府絕非可持續之策。遲早，歐洲必須在開放與依賴之間做出選擇，否則將由他人代替自己做出決定。
轉載自《上報》，原標題為《The Origins and Fate of Digital Sovereignty》，翻譯由PS官方提供。© Project Syndicate
里瓦頓（Robin Rivaton），歐洲科技公司Stonal執行長，法國雇主團體「法國企業運動」（MEDEF）人工智慧顧問，巴黎智庫Fondapol成員。
