幾天前的 10 月 7 日以哈衝突（Israel-Hamas Conflict）屆滿週年，中東戰火未歇，區域的局勢動盪引發各界廣泛關注。然而與此同時，鮮有媒體報導，卻可能對臺灣影響更為深遠的是，拜登政府的一系列半導體出口管制措施，自2022年10月7日推行以來，也已經兩年經過。
過去兩年間，美國商務部工業安全局（U.S. Department of Commerce Bureau of Industry and Security, BIS）針對《出口管制規則》（Export Administration Regulation, EAR）、實體清單（Entity List, EL）及商業控制清單（Commerce Control List, CCL）等出口管制規範作出近百次修正，惟多僅為了因應業界的技術進展及填補可能的管制漏洞；然而，上（9）個月間，就在即將屆滿兩年之際，商務部兩度公布修訂出口管制相關規範，為原有的管控措施帶來重大變革。結合這兩次新出爐的出口管制內容看來，不僅進一步升級美中科技戰，更可能為地緣政治帶來劃時代的影響。
一、本次修正重點
（一）從半導體到量子、AI
觀察商務部於 2024 年 9 月 6 日釋出的一份暫行最終規則（interim final rule, IFR），本次出口管制修正增列閘極環繞式電晶體（Gate All-Around Field-Effect Transistor, GAAFET）等多項先進半導體技術、軟體、產品及其生產設備之出口、再出口（reexport）及（境內）移轉（(in-country) transfers）管制，並首度將量子資訊科技（quantum information technology, QIT）—同樣地，包括相關技術、軟體、產品及其生產設備—納入管制範圍。
幾天過後的 11 日，商務部再針對先進人工智慧（artificial intelligence, AI）相關技術與產品的開發及取得祭出管制。具體來說，根據新公布的草案內容，此次修正鎖定具有潛在軍民兩用（dual-use）特徵的基礎人工智慧模型（foundation AI model）及大規模電腦叢集（large-scale computer cluster），並課予美國人（U.S. persons）—包括美國公司、實體及美國公民、永久居民—定期向商務部申報的義務（reporting requirements）。
（二）區別風險的許可管制
此外，商務部於 9 月 6 日的修正中，創設一項新的管制架構，將特定量子技術及先進半導體製造設備（semiconductor manufacturing equipment, SME）納入「全球許可證」（worldwide license requirement）的管制範圍。
在全球許可證的管制架構下，商務部並依據國安風險之高低，進一步區分規範。具體來說，如以國家類別（Country Group）A:1、A:5及A:6（例如：英國、紐澳、加拿大、日本、臺灣，以及多數歐盟國家）作為出口及（或）再出口之目的地，將適用「核准推定」（presumption of approval）之審查；如以國家類別D:1及D:5（例如：中國、伊朗、北韓、俄羅斯等）作為出口及（或）再出口之目的地，則適用「否准推定」（presumption of denial）之審查。
簡單來說，在新制之下，將嚴格限制以中國、俄羅斯等國家為目的地（destination）的技術移轉或出口；相對於此，對盟友則採取較寬鬆的審查標準。
（三）多邊外交的衡平思考
另一方面，針對新的管制架構，商務部建立三項許可證例外條款（license exception）：其一，適用於與美國政府認定既已實施「同等內國控制」（equivalent technical national controls）國家相關的出口及再出口；其二，修訂特定視為出口（deemed export）及視為再出口（deemed reexport）管制的排除適用範圍；其三，針對特定閘極環繞式電晶體及量子技術（含軟體）的出口、再出口及（境內）移轉核發一般許可證（General License, GL），免除此類情形於前述全球範圍許可證管制之適用。
對此，商務部強調是經過與國際夥伴廣泛討論後的結果，其制度目的在於衡平多邊外交考量，並調和國家安全與科技發展創新，以減緩新制所帶來的衝擊。
（四）法律遵循的適度寬限
尚且值得一提的是，雖然多數新修訂的規定自公告於聯邦政府公報（Federal Register）之日（即 2024 年 9 月 6 日及同年月 11 日）起即生效力；惟其中於商業控制清單增列量子運算項目的出口、再出口及（或）境內移轉等規範，其以國家類別A:1（瓦聖納協定（Wassenaar Arrangement）締約國，多為美國盟友）作為目的地者，商務部另訂同年 11 月 5 日為生效日。換言之，針對國安風險較低的情形，本次修正另給予受規範者與利害關係人法律遵循的適度寬限。
二、地緣政治影響
美國商務部此次針對AI、量子科技及先進製程半導體等戰略性關鍵技術（strategically critical technology）的出口管制修正，於地緣政治層面具有廣泛影響。
（一）美中科技戰的擴大與升級
首先，如本文開頭所述，本次修正的出口管制新制首度納入AI及量子運算技術，是美國政府實施半導體出口管制近兩年來，首度將出口管制範圍擴及於其他領域的新興核心技術（emerging and foundational technologies）。值得提醒的是，AI及量子技術的管制不僅涉及商務部主管的軍民兩用出口管制，也將成為美國對外投資安全機制（Outbound Investment Security Program）的管制標的。此前，美國財政部（U.S. Department of the Treasury）預告將於今年底正式公告相關規範，授權美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）就關鍵技術領域（同樣地，包含AI、半導體、量子科技）的對外投資進行審查，藉以避免美國資本「助攻」受關切國家（countries of concerns）之軍事與情報能力發展。
依此，若合併觀察本次出口管制規則修訂與近年投資審查（investment screening），乃至於經濟制裁（economic sanction）等政策實踐，於一方面，可以看出華府正廣泛運用一系列經濟政策工具（economic policy tool）來調控國家安全與地緣政治風險。此後，商務部料將持續追加其他具有高度軍用特徵的關鍵技術為出口管制標的。另一方面，從美中戰略競爭的角度看來，這也意味著強權之間科技競逐的進一步擴大與升級。尤其，中國商務部於去（2023）年下半年接連宣布管制鎵、鍺和石墨等半導體材料出口；針對此次出口管制修正，北京當局可能再次以稀土元素（rare earth elements, REE）與關鍵礦物（critical mineral）為標的，祭出經濟反制措施（economic countermeasure）。
（二）跨國的經濟安全多邊機制
其次，本次制度修正中的多邊（multilateral）考慮值得注意。近年來，從美國與歐盟的貿易與科技合作（U.S.-E.U. Trade and Technology Council, TTC）、美國與英國的經濟夥伴關係（US-UK Economic Partnership），到美日荷三方針對先進半導體製造設備的管制協議，華府持續尋求出口管制的多邊合作，不僅積極說服盟友建立內國的補充規範（complimentary control），並致力將機敏技術（sensitive technologies）納入包括瓦聖納協定等正式的多邊管制架構。
由此觀察，本次出口管制修正其實是華府過往幾年政策實踐的制度化結果。透過將相關實踐納入美國內國法規範，不僅能夠吸引更多盟友參與協作，也有助於進一步提升出口管制的實效性。依此應可預期，美國政府對於關鍵技術的管控不僅將會持續，於形式上更可能續以多邊外交策略進行。
然而，不僅美國單方面有所作為；自俄羅斯全面入侵烏克蘭以來，基於地緣政治的急遽變化，許多區域與全球範圍的多邊組織也先後提出多項「經濟安全」（economic security）政策，將出口管制的制度改革排入政治議程。2023 年 5 月，七國集團（Group of Seven, G7）於廣島峰會後，首度透過聯合聲明宣示將與全球夥伴共同合作打擊經濟脅迫（economic coercion）、對抗非市場實踐（non-market practices）、鞏固供應鏈韌性，以及—透過出口管制等政策工具–協力維護技術安全。同年 6 月間，歐盟也旋即發布第一份「歐洲經濟安全戰略（European Economic Security Strategy）」，力圖為區域的經濟與安全政策進行總體擘劃；其中，也包含了對於區域內出口管制規範的重新檢視。
依此可見，世界主要經濟體間的經濟安全聯盟已然形成，相關實踐很可能並將重新形塑以規則為基礎的國際經濟秩序。
（三）美日半導體出口管制協議
除了上述經濟安全多邊機制，近期另有媒體報導美日政府將達成雙邊的半導體出口管制協議。實則，這份協議預期將進一步強化拜登政府敦促盟友推行補充規範的決心，並對半導體供應鏈與印太區域的地緣政治帶來深遠影響。
然而，值得注意的是，日本政府對此非無顧慮。撇除產業界的壓力與對日本經濟的衝擊，東京方面可能更擔心北京潛在的報復行為（retaliation）。同時，拜登政府日前以國家安全為由考慮否決日本企業收購美國鋼鐵公司（U.S. Steel）一事，可能也將牽動美日經濟關係變化，對雙方於半導體管制談判過程產生微妙影響。
美國政府對於關鍵技術的管控不僅將會持續，於形式上更可能續以多邊外交策略進行。（美聯社）
隨著日本政權更迭，新政府可能重新審視與美國及其他盟國的經貿與安全協議，特別是針對先進半導體設備出口限制的多邊安排，可能使美日出口管制政策的潛在轉變成為焦點；此外，考量日本產業對於中國關鍵礦物的依賴，以及日中貿易關係的敏感性，甫上任的石破茂內閣或許在推進半導體管制時將更為謹慎，俾避免激化日中之間的經濟摩擦。
儘管如此，日本政府早在2022年5月即通過《經濟安全保障推進法》（経済安全保障推進法），提出經濟安保的總體戰略架構，並於組織安排上設置「經濟安保大臣」的部長級職位，專責執掌經濟安全事務。由此看來，東京方面已為進一步強化經濟、外交與安全事務的統合管理建構制度基礎。此次日本政府由防衛大臣出身的石破茂出任總理，由其過往的政策主張與施政紀錄看來，應可預期對於國家安全的維繫，至少就中長期而言，不太可能作出重大妥協。
（四）給臺灣的政策建議與啟示
針對美國出口管制變革以及上述地緣政治變化，臺灣政府除應持續關注各方的動態發展—包括華府的政策作為、歐盟的規範發展、東京的政治變化，以及北京的可能回應，也應把握機會健全國內相關制度、強化經濟安全保障；尤其，藉由觀察美國商務部出口管制新制，我國有必要思索如何結合運用出口管制與投資審議等經濟政策工具，防止AI、量子科技、先進製程半導體等具有高度軍事應用（military application）潛能的戰略性關鍵技術流入敵手，以維護臺灣自身的國家安全與經濟利益。
此外，我國也應持續爭取參與雙邊和多邊經濟安全機制，俾加強與科技民主國家（techno-democracies）之間的戰略溝通合作。如此不僅能夠漸次提升我國貿易來源多樣性，相當程度將減緩我國遭遇經濟脅迫或報復行為之傷害；也有助於維繫我國稀缺礦物與相關半成品的穩定供應，進一步確保關鍵技術與供應鏈安全。更重要地，正式的多邊機制往往涉及國際規則制定與經濟秩序重塑，影響所及深遠且廣泛，我國基於自身的經貿、安全與外交考慮，沒有置身事外的理由。
轉載自《上報》作者為美國維吉尼亞大學法學院法學博士候選人、國科會科技民主與社會研究中心海外研究員
