川普在2025年1月20日就任美國總統的同一日，佛州參議員盧比歐（Marco Rubio）受美國國會參議院無異議通過批准任命為美國第72任國務卿，是川普第二任期首位受參議院批准的內閣人事任命。盧比歐自2024年11月13日受川普提名為國務卿以來，得到政界及媒體廣泛認可是川普提名閣員中最適格也最可能獲得參議院批准的人選。這除了與盧比歐14年參議員生涯累積的好人緣有關，他多年在外交委員會及情報委員會的資歷，對國際事務也用功極深，都讓他的任命獲得兩黨同事的一致肯定。是以在2025年1月15日參議院外交委員會召開的盧比歐國務卿任命聽證會，氣氛總體融洽，探討議題也更為深入。與前一日軍事委員會針對欠缺軍中威望且爭議纏身的國防部長被提名人赫格塞斯（Pete Hegseth）的炮聲隆隆截然不同。
盧比歐向以反共立場著稱，這與其家庭背景有絕對關係。盧比歐以及德州參議員克魯茲（Ted Cruz）在聽證會上都提到他們的家族逃離古巴共產革命的歷史，而在美國政壇上古巴裔政治人物也多以反共立場著稱。包括首位古巴裔國會議員，共和黨籍前眾議院外交委員會主席羅斯蕾緹南（Ileana Ros-Lehtinen）以及民主黨籍的前參議院外交委員會主席孟南德茲（Robert Menendez）等人。盧比歐在大學時代就曾在羅斯蕾緹南議員辦公室擔任實習生，奠定其政治生涯及關心國際事務的基礎。
盧比歐對中國及台灣的深刻理解
盧比歐的反共立場使其成為美國國會中最著名的抗中議員，從制裁迫害維吾爾人的中共官員，關切香港反送中運動，甚至在2020年共同倡立了「對中政策跨國議會聯盟」（Inter-Parliamentary Alliance on China，IPAC），都可見他對中共迫害人權以及破壞國際秩序的關切，這也是其成為中共制裁的美國人士之一。盧比歐在聽證會中的證詞中也展現他對中共挑戰的認識之深。盧比歐認為美中競爭是定義這個世紀的大事，中國所構成的挑戰甚至超越了蘇聯。他提到了中共意圖超越美國成為全球霸權的野心，以及對「東升西降」歷史大勢的信仰。這樣的認識必須透過直接閱讀中共的聲明文字得來，而不是盡信中共所提供的英文翻譯。他在各個國際議題或爭端都指出了中國在背後的角色以及對美國構成的挑戰，除了軍事上中國在烏俄戰爭中對俄羅斯的支援，經濟上對歐洲的電動車傾銷，對巴拿馬運河的加大掌控，在東南亞所建立的「藩屬」體系，乃至在全球供應鏈的主導地位，都將使美國在未來對中競爭處於不利地位。然而盧比歐也提醒了美國對中競爭中最大的阻礙在於國內，例如美國企業對中國的持續投資，乃至中國透過美國商界對政界展開強大的遊說行動。
盧比歐作為美國國會最有名的友台議員並非浪得虛名。盧比歐雖未加入友台議員所組成的「台灣連線」（Taiwan Caucus），但14年間共提出「台灣旅行法」（Taiwan Travel Act）在內的31項台灣相關法案，是美國史上提出最多台灣相關法案的國會議員。他對另外43項台灣相關法案的連署也在史上名列前茅。其所主導推動或支持的法案，如「台灣旅行法」、「亞洲再保證倡議法」（Asia Reassurance Initiative Act of 2018, ARIA）、「台北法」（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative “TAIPEI” Act）都是台美關係發展的重大里程碑。更不論盧比歐屢屢透過聽證會、連署信、公開演講以及與台灣政要的會晤表達對台灣的支持。
從盧比歐在聽證會中的證詞也可見他對台灣的支持以及對台灣議題的深入理解。首先他不但支持台灣國際參與，還提到巴拿馬、多明尼加因中國影響力而與中華民國斷交，美國也應鼓勵巴拉圭這樣選擇不與中華民國斷交的國家。另外盧比歐也支持台灣採取豪豬戰略，並且還為觀眾介紹了豪豬戰略意指要強化台灣到中國發動對台侵略時需花極大成本的嚇阻戰略。盧比歐也定義美國一中政策是基於一法六保證，但並不提三公報。在細節上也採用六保證定義，包括不逼台灣接受任何安排，也不承諾終止對台國防支持，但並沒有提到「不支持台獨」等常見美國官方說法。
縱觀整場聽證會，中國無疑是最大焦點。從盧比歐及質詢議員對各國的提及次數可見，中國是被提及最多次的國家，被提及的次數遠超過其他國家。其次則是烏俄戰爭的烏克蘭及俄羅斯雙方，中東戰事中的以色列及伊朗，以及與美國有邊境移民糾紛的墨西哥。相較之下，台灣被提及次數排行第7，高過北約、菲律賓、及日韓澳等美國盟友，足見台灣在該場聽證會的受重視程度。
盧比歐揭示的川普「美國優先」外交政策：攘外必先安內
儘管中國議題在盧比歐聽證會上有強烈存在感，但更值得反覆咀嚼的是盧比歐在聽證會上所揭櫫的川普「美國優先」（America First）外交政策。川普在任命盧比歐的聲明中僅提到他是「國家的擁護者、盟友的真朋友、勇於面對敵人的無畏戰士」，並指他打擊「政黨僵局及菁英自滿」。然而在副國務卿提名人藍道（Christopher Landau）的提名聲明即期許他襄助盧比歐「以『美國優先外交政策』提振我國安全及繁榮」。川普在上任首日簽署的《給國務卿的美國優先政策方針》（America First Policy Directive to the Secretary of State）行政命令中也揭示「即日美國的外交政策將以捍衛核心美國利益為宗旨，始終將美國及美國公民的利益置於首位」，並要求「國務卿應儘快發布指導方針，使國務院的政策、計劃、人員和運作與『美國優先』外交政策保持一致，將美國及其利益放在首位」。
川普的美國優先外交政策意指為何？川普在就職演講中提到美國要打造世上最強軍隊，在「憤怒、暴力、無法預測的世界中以實力終結所有戰爭，並帶給世界團結的新精神」。但他也自詡為「和平製造者」，提到「美國的成功不是以贏了多少戰爭，而是結束多少戰爭，特別是我們未涉入的戰爭」。整場演講雖未提到烏俄及以哈戰爭，但已經暗示要儘早結束美國耗費國力支援的外國戰事，並批評美國政府「給出無限資金防衛外國邊境，卻不保衛美國邊境，特別是美國人民」。
然而但從這一點可以判斷川普是個「孤立主義者」嗎？川普曾表示「美國優先政策不是美國孤獨」（America First policy is not America alone）。從盧比歐的發言也可見川普希望減少耗費對外援助，優先保護美國安全，是「攘外必先安內」，是外交政策的「手段」而非「目的」。盧比歐指出，川普外交政策的核心在於確保每一分錢都要讓美國更安全、更強大、更繁榮。「畢竟美國自己不安全，要如何推動地上的和平？美國不強大，對盟友有什麼好處？美國自己不繁榮，要怎麼終結世上上帝子民的苦難？」
筆者在《川普用人的背後：反建制、反進步、美國優先》一文中提及美國優先外交政策的原則，包括保護邊境與反非法移民、公平貿易、終止戰爭與強化國防，都成為川普對新提名人事的期許。這些原則在川普上任首日所簽署的行政命令也可見。保護邊境與反非法移民部份包括了《宣布美國南部邊界的國家緊急狀態》、《闡明軍隊在保護美國領土完整方面的作用》、《重新調整美國難民入境計劃》、《保護美國公民身份的意義和價值》、《確保我們的邊界安全》、《保護美國人民免受入侵》、《保護美國免受外國恐怖分子和其他國家安全及公共安全威脅》及《將販毒集團和其他組織列為外國恐怖組織和特別指定的全球恐怖份子》。公平貿易則包括《美國優先貿易政策》及《經濟合作與發展組織全球稅收協議》。終止戰爭與強化國防部份除了上述強化邊境防衛的行政命令，川普上任前與拜登政府透過特使穿梭外交促使以色列與哈瑪斯停火並釋放人質也是美國優先外交的展現。
從國務卿任命聽證會看美國外交政策典範轉移
在聽證會上盧比歐實則揭示了一種世界秩序的典範轉移，亦即後冷戰秩序及全球化時代的終結。這個典範轉移的核心是世界並不如冷戰結束後「歷史終結論」所預示的，「外交政策會從服務國家利益改為服務『自由世界秩序』」、「全人類註定揚棄國族認同，而成為『人類一家』及『世界公民』」。盧比歐認為這個「危險的妄想」使國家棄守邊界及主權，導致全球的移民危機及政府社會的動盪。全球許多先進經濟體的中產及勞動階級也因不受管控的自由貿易而受害，產能因此崩潰，關鍵供應鏈也落入對手手中。中國就是透過這個新的全球秩序套利，以欺騙取得挑戰美國地位的實力。
這樣的典範轉移從冷戰結束後歷年國務卿的任命聽證會的致辭其實也可見端倪。歷任國務卿在聽證會上除了受到議員質詢，在聽證會開始時通常會發表開場致辭，簡要描述美國在國際上所遭遇的威脅挑戰以及未來施政的重點。這些演說長度不過數千字，嚴謹或詳細程度自然無法與《國家安全戰略》（National Security Strategy）等戰略文件相比，但仍可窺見不同時代的國務卿對當前世界挑戰的認知以及其政府所側重的施政目標。
觀其大略，冷戰結束後的國務卿多將恐怖主義及核武擴散視為美國重要威脅，但在冷戰結束初期也會提及如疾病、貧困、氣候變遷、人道危機等非傳統安全威脅。只是在川普上任後美國的外交挑戰逐漸從恐怖主義及核武擴散轉變為具體國家。無論是川普第一任期的蓬佩奧（Mike Pompeo）或第二任期的盧比歐，都直指今天被稱為「CRINK」的中國、俄羅斯、伊朗及北韓所帶來的威脅。
從柯林頓到歐巴馬時期的國務卿提名人除了會提到以外交努力搭配國防實力或經濟力的多管齊下外交政策，也會強調與民主盟友的多邊合作。拜登政府的國務卿布林肯（Antony Blinken）雖然提到要「重新活化我們的核心聯盟」，但川普第一任期無論是提勒森（Rex Tillerson）或是蓬佩奧，也都還會在致辭中提到對盟友的承諾以及合作。只是在盧比歐的致辭中，無論是「盟友」或「夥伴」都幾乎未提及。在在都看得出與盟友的合作已非「美國優先」外交的優先事項。
值得注意的是，盧比歐在被川普任命為國務卿前，常被若干川普支持者批評為是傾向對外介入及輸出美國價值觀的「新保守主義者」、「介入主義者」或「國際主義者」。但與過往國務卿相比，盧比歐在開場致辭中已減少了對價值外交的強調，甚至是過去10任國務卿中唯一未提及「人權」一詞的提名人。這與過往致辭多會提及在全球推展民主、人權、自由等價值，甚或團結民主盟友等說法有所不同。對此盧比歐也特別說明，認為外交政策中謹慎行事並非背棄價值，而是認知到美國的財富及國力並非無限。美國將核心國家利益置於首位並不是孤立主義，以國家利益為中心的外交政策也並非過時。這樣的說法實際上也呼應到國防部次長被提名人柯伯吉（Elbridge Colby）所提倡多年的「美國不應做世界警察，而要做自己決斷的主人。外交政策不是傳教，而必須基於啓蒙的自利」。
美國對中立場的典範轉移：從期待到失望，從善意到敵意
從歷年來國務卿的聽證會致辭也能看出美國對中政策的典範轉移。冷戰結束之初，中國一度因六四天安門事件等人權迫害案例遭美國批判或制裁。但在美國對中接觸（Engagement）大政脈絡下，對中國更多是期許其透過經濟發展以及美中關係的深化，成為國際社會負責任一員。柯林頓及小布希政府首任國務卿克里斯多福（Warren Christopher）以及鮑威爾（Colin Powell）更是期待中國透過經濟發展及貿易開放達成自由化。同時美方對台灣的立場是重申美國既定一中政策，如歐布萊特（Madeleine Albright）的「依照一中政策，維繫對台強健的非官方關係」，以及鮑威爾的「美國認知只有一個中國；台灣是中國一部份。只要不動用武力，中華人民共和國及台灣如何解決他們對闡述此政策的分歧取決於他們」。在美國深陷反恐戰爭以及應對北韓發展核武之際，中國更成為美國在反恐及核不擴散政策所仰賴的夥伴。
但隨着中國對美敵意因國力崛起而提升，美國對中的反感或敵意已經從價值制度之爭延伸到大國霸權競逐，美國對中的善意及合作空間也所剩無幾。這樣的巨大轉折在川普第一任期尤為明顯。川普第一任期首任國務卿提勒森在提名聽證會上其實已一反歐巴馬政府國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）及凱瑞（John Kerry）視中國為崛起中的合作伙伴的基調，批評中國在南海填海造陸、不守國際貿易規範、盜竊智慧財產等作為。然而提勒森仍將中國視為「打擊極端伊斯蘭主義的可靠盟友」，也認為美中經濟福祉緊密相連。然而2018年上任的國務卿蓬佩奧在聽證會上就鮮少強調美中之間的夥伴或共榮關係。
川普政府國家安全顧問歐布萊恩（Robert O’Brien）在2020年10月編纂了《川普論中國：美國優先》（Trump on China: Putting America First）一書，收錄了總統川普、副總統彭斯（Mike Pence）、國務卿蓬佩奧、司法部長巴爾（Bill Barr）、國家安全顧問歐布萊恩、副國家安全顧問博明（Matt Pottinger）、聯邦調查局局長瑞伊（Christopher Wray）等人的8篇對中政策演講稿。在這些演講稿中，除了針對中國在國際政治、經貿、智慧財產盜竊、防疫等領域對美國及世界造成的威脅，還強調了美中在意識型態、文化、制度的衝突。
時序進入2024年，川普陣營非但已不提美中的夥伴關係，甚至也不像川普第一任期或布林肯般，強調美中在政治制度及意識型態之別。歐布萊恩在2024年6月於《外交事務》（Foreign Affairs）期刊的投書中，對中國已定位為是「軍事及經濟的可怕對手」，對美中價值及制度上的齟齬已幾乎不提。2024年共和黨大會所頒佈的黨綱也不同於2016年（2020年大會決議沿用2016年黨綱）保留對中國人權迫害的批判，而是完全關注美國對中國經貿依賴，以及將抗中作為其「以實力重返和平」的一環。可以想見，盧比歐在聽證會致辭中對中國的批判幾乎不帶意識型態，只專注批判中共佔美國便宜以及透過欺瞞偷竊成為全球超強的論點，便是在這樣的脈絡下成形。
結語
盧比歐的個人背景及政治歷練，都使其被視為近年來對中國立場最強硬的美國國務卿。然而從盧比歐到川普團隊整體對「美國優先」外交政策的闡述可以發現，冷戰時代美國面對共產陣營結合了權力政治及意識型態鬥爭的大戰略已成過去。取而代之的是一套去掉價值濾鏡，純粹從美國本位的現實利益考量的外交哲學。在這套哲學下，美國基於「攘外必先安內」的思維，所有的外交政策都要以美國本土利益最大化為最高指導原則，與盟友的關係也必須為美國利益服務。也只有透過這種思路，才能理解川普為何會提出基於美國國家利益而「收回」巴拿馬運河或是要買下格陵蘭島這樣可能衝擊與盟友關係的說法。
然而這並不意味著川普政府會完全不顧與盟誼，甚至將盟友出賣給威權國家。美國優先外交政策的核心概念是美國任何的對外行為都要以美國自身的安全強大為前提。拜登政府同樣奉行「投資」美國以強化競爭力原則。只是川普團隊相信，唯有閉鎖邊境及謹慎對外援助，才能更有效地壯大美國，美國也才有支援盟友的本錢。
面對美國優先外交政策，作為美國盟友的台灣可做的起碼包括消極地減輕美國協防台灣負擔。無論是川普、歐布萊恩或者柯伯吉主張的台灣應提升軍費，或者是盧比歐支持的「豪豬戰略」，都是增加中國侵台成本、減少美國護台負擔的當務之急。從積極面而言，台灣無論是如日本前首相岸田文雄所說，美國人不是「單槍匹馬維護國際秩序」，而是有日本與美國一同承擔國際責任，甚至與美國一起投資壯大美國，可能會更深得川普與廣大美國民眾的認同，也更鞏固台美同盟的基礎。一旦台美利益已水乳交融，縱然是主張「美國優先」的川普，也需三思失去台灣給美國帶來的巨大代價。
轉載自《上報》作者為美國台灣觀測站共同創辦人。
