據中國商務部消息，5月1日起，53個與中國建交的非洲國家100%稅目的商品進入中國市場將不用繳納關稅，此前中國已對33個非洲國家實施了零關稅政策。這一舉措若全面落實，相當於對幾乎整個非洲大陸免除關稅，唯一被排除在外的是仍與台灣保持外交關係的斯威士蘭。中國的這一政策究竟想釋放出什麼信號呢？本台的印太縱覽節目將圍繞該主題製作兩期節目，本期節目我們邀請到了台灣淡江大學外交與國際關係學系的學者張昱謙 Kenny Chang，他同時也是《用地圖看懂中國經濟》等多本暢銷財經圖書的作者。張昱謙將為我們深入解讀中國對非洲近20年來外交策略的轉變，零關稅政策背後的真實意圖，以及未來中國對非洲的具體定位和戰略方向。
RFI：我們知道從特朗普第二任期以來，他對像南非和尼日利亞這樣的非洲國家增加了關稅，大概是從10%到30%左右。所以現在在美國對整個世界都在推行貿易保護主義、提高關稅的背景下，中國為什麼會選擇在這個時候對非洲免除關稅？
張昱謙（ Kenny Chang）：我想這個可以從兩個方面來看。中國對非洲經貿關係的提升，其實並不是因為看到美國像特朗普這樣揮舞關稅大棒，才突然決定用零關稅來融入非洲。事實上，中國對非洲的政策一直具有延續性，這可以追溯到中國加入世界貿易組織之前，當時就已經開始形成既定的國際戰略方向。
大約在2010年之後，中國經濟開始變得比較強盛，對非洲國家的投資、基礎設施建設以及外交往來也逐步加強。包括中國與非洲之間最重要的機制——中非經濟論壇，大約也是在2010年前後逐漸發展起來的。這一系列外交與經濟合作的推進，使得零關稅政策成為一個順勢的延伸。雖然現在會被拿來與特朗普的“對等關稅”進行對比，但實際上，這一政策早就有規畫。
我個人判斷，中國對非洲實行零關稅的時間點確實稍微提前了一些，但過去在中非經濟論壇上，非洲國家就已經多次提出類似訴求，中國方面也表達過相應的政策方向。至於為什麼會提前，我認為需要從政治角度來看。
“中國對非洲採取零關稅政策，具有很強的象徵意義，尤其是面向全球，而不僅僅是非洲。從實際經濟效果來看，這一政策帶來的直接收益並不算特別大，但在外交層面卻意義重大。”
如果仔細觀察中國的貿易政策，會發現它在東盟等十多個國家已經建立了自由貿易協定框架。也就是說，中國對主要的“第三世界國家”，基本上已經逐步完成了零關稅合作體系。在這樣的背景下，非洲之外，最重要的區域其實是中亞和南美洲。
”從習近平推動零關稅政策的角度來看，一方面是與特朗普形成對比，另一方面也是向所謂的“全球南方國家釋放吸引力。比如南美國家可能會看到，如果與中國合作，也有機會獲得類似的零關稅待遇，這本身就具有一種示範和宣傳作用。因此，中國對非洲實行零關稅，並不完全是出於經濟考量。經濟上的直接效果有限，但在外交上卻能對中亞、南美等地區形成示範效應，而這恰恰是中國更看重的目標。”
RFI：中國應該說近二十多年來，對非洲的投入是非常非常大的。比如說2002年的時候，中國和非洲的貿易額，我這邊看到的數據是只有120億美元，到2004年就增長到了3000億。而且就像你剛才說的，其實我們也都知道，中國在此前已經對差不多33個非洲國家實施了零關稅，這一次只是進一步惠及了更多國家。所以你覺得，中國在非洲的這種策略轉變是什麼？也就是說，它現在對非洲的定位是否發生了一些變化？
張昱謙（ Kenny Chang）：我想在政治層面上，中國對非洲的定位應該還是保持一致的；但在經濟層面、經濟政策上，確實出現了一些變化。這種變化主要來自地緣政治、供應鏈問題，以及中國自身經濟轉型的需要。
首先我們要知道，近幾年，尤其是在特朗普第一任期（2016年）以及大約2018年中美貿易戰開打之後，中國開始採取一種所謂“中間品貿易”的政策。所謂中間品貿易，就是大量進口原材料，也就是各種中間產品的原料，然後由中國來進行大規模加工製造。換句話說，中國希望在國家安全供應鏈以及全球貿易供應鏈中，掌握中間品這一關鍵環節的戰略地位。
有了這個中間品戰略之後，我們可以反推一個問題：這些原材料從哪裡來？中國本身地大物博，但非洲擁有更多的稀有金屬資源，包括各種礦產，尤其是一些與核能相關的礦產資源，還有黃金、銅、鋁等，這些資源都比中國豐富得多，甚至非洲也擁有石油資源。
”因此，對中國來說，要維持供應鏈戰略，尤其是在2018年中美貿易戰之後，可以說進入了一種類似新形態“冷戰”的狀態。在這種情況下，供應鏈的完整性就顯得非常重要：從政治上看，國家安全依賴供應鏈的完整；從經貿政策上看，中間品戰略也使得原材料變得至關重要。
從這兩個角度來看，就不難理解為什麼中國會對非洲提供更多優惠、加強更多接觸。”
我這邊可以提供一個數據：根據聯合國資料庫，大約在2019年，中國全部進口中，礦石和原材料的佔比約為20%；到了2024年，這一比例已經上升到27%。也就是說，短短5年時間，從20%增長到了27%。由此可以看出，中國對原材料的需求是非常強烈的。
RFI：因為我對數字可能沒有你那麼敏感，如果說從20%增長到27%，在5年內增加了7%，這應該是一個非常高的增長，對一個國家在這方面的進口來說，是這樣嗎？
張昱謙（ Kenny Chang）：對，對，沒有錯。
RFI：那如果像你這麼說的話，如果中國能想到這一點，為什麼美國沒有想到？為什麼美國覺得自己不需要像中國一樣去做，認為不需要壟斷這些資源，反而還對非洲提高關稅？
張昱謙（ Kenny Chang）：我想這可能是一個誤解。特朗普的關稅，其實更多是他個人的一種策略，是一種談判手段。美國並不是不重視這些戰略物資或原材料，其實他們也非常在意。當然，美國最擔心的是石油，這也是為什麼會發生伊朗戰爭。
至於我剛才提到的非洲這些金屬礦產，美國當然也很重視。只是美國的體制和中國非常不同。美國政府雖然有資金，但不像中國那樣可以舉全國之力去推動建設。中國甚至可以派大量工程師到非洲參與基礎設施建設，而美國更多是以商業行為（Business is business）為主。
美國政府確實也很關注非洲的金屬礦產和原材料。即便特朗普提高了關稅，他仍然成立了DFC（美國國際開發金融公司，是美國聯邦政府的開發金融機構，主要負責提為中低收入國家私人發展項目提供融資），通過這個機構去對接非洲國家。這幾年，美國也陸續與盧旺達、剛果民主共和國達成了一些具有戰略意義的商業合作協議。只是這些協議具體落實到什麼程度，目前公開信息並不算多。
”從策略上看，特朗普並不是像中國那樣，通過提供優惠或援助來換取資源。他更傾向於一種商業邏輯，也就是“你給我資源，我付你相應的價格”，強調一種對等關係。從某種角度來說，這種方式可能相對缺乏長期經營和系統性戰略，這一點也確實和以往美國政府有所不同。所以，美國並不是不在乎，而是在手法上和中國不同。當然，從效率上來看，美國未必能像中國那樣集中力量推進，但它會通過其他方式獲取這些原材料。“
還有一個很關鍵的因素是：非洲的這些金屬礦產在開採之後，需要進行提煉加工。而在有色金屬提煉方面，中國在全球範圍內具有非常強的實力，也擁有非常成熟的產業鏈；相比之下，美國在這方面的規模和能力沒有那麼大。因此，在需求結構和產業鏈布局上，美國和中國也存在差異，這也導致兩國在對非洲的戰略上呈現出不同的路徑。
RFI：應該說非洲對中國一直是貿易逆差，我這邊有一個數據，到2025年的時候，中國對非洲的貿易順差規模大約是1020億美元。中國是非洲最大的貿易夥伴，大概占非洲整體貿易額的五分之一，但反過來，非洲只佔中國貿易的4%。在中國對非洲存在這麼大貿易順差的情況下，現在又實行零關稅政策，這到底是對誰更有利呢？
張昱謙（ Kenny Chang）：我認為，中國的零關稅政策對非洲國家來說，更像是一種外交宣示，它的象徵意義大於實際經濟利益，甚至可以說實際收益是微乎其微的。
首先，我剛才提到，礦產資源是關鍵，而中國對礦產的需求非常大。非洲當地很多礦產開採公司本身就是中國投資的。換句話說，是中國企業在非洲開採資源，再出口回中國，供應中國自身的產業鏈。在這一整套體系下，零關稅實際上更多是有利於中國企業以及中國國內的消費。
”至於非洲是否會因此擴大貿易順差，我認為不太可能。因為是否形成順差，還要看中國向非洲出口什麼。當中國加大對非洲投資之後，比如鋼鐵、汽車、手機等產品都會從中國大量進入非洲市場。所以實際上你會發現，即便實施零關稅，我可以判斷，今年或明年，非洲的順差不僅不會擴大，反而可能縮小，甚至中國的順差會進一步增加。“
另外，從一般的比較優勢角度來看，零關稅通常在雙方都有相對完整產業結構時才更有利。比如一個國家生產紡織品，另一個生產鋼鐵製品，雙方互免關稅，互相都有好處。但對非洲來說，最大宗出口仍然是礦產資源，包括鈾礦、鐵礦等，第二大類是農產品，但農產品規模其實很小，而且多以經濟作物為主，比如咖啡豆、香料等，這些產品的附加值相對較低。因此，即便實行零關稅，帶來的幫助也有限。
如果非洲希望真正從零關稅中受益，關鍵還是要提升自身的工業基礎。但從目前來看，非洲工業化的進展速度並不如預期。這不僅涉及外部各國對非洲的投資方式，也與非洲內部的政治穩定性以及教育普及程度有關。如果基礎工業無法發展起來，那麼零關稅的效果，很可能依然是政治意義大於經濟意義。
RFI：我看到有一種分析或說法，認為中國的零關稅政策或許可以推動非洲國家之間實現更多跨國合作，比如建立跨國產業供應鏈，打破區域壁壘。不知道您怎麼看？
張昱謙（ Kenny Chang）：我覺得這當然是一個很理想的設想，但也只是理想中的情況。我認為中國目前的政策可能還無法推動到您剛才所說的那種狀態。主要原因大概有三點可以分享。
第一，今年3月《Foreign Affairs》雜誌提到一個問題：中國在東南亞的貿易政策，並沒有產生所謂的“雁行理論”的效果（由日本經濟學家赤松要在1930年代提出的“雁行理論”Flying Geese Paradigm，描述東亞國家從勞動密集型製造業，向資本和技術密集型產業升級發展）。
“過去台灣與日本、美國與日本之間，都曾形成類似“雁行理論”的發展模式，但中國在東南亞並沒有做到這一點。至於原因，與中國自身的經濟狀況密切相關。我一開始提到，中國目前採取的是以中間品為主的貿易戰略。再加上中國內部經濟面臨外資大幅減少、消費萎縮，CPI趨近通縮，房地產市場情況也不理想。在這種情況下，中國必須依賴大量出口來維持金融體系和政治穩定。”
既然如此，中國是否會讓東南亞或非洲來取代部分產能？我認為目前並不容易，也不是中國樂見的局面。
”中國仍然希望通過大量出口到這些國家，換取外匯，以及建立政治和經濟關係，以維持國內經濟和政權穩定。我們常說，中國的低價產品已經對東南亞造成影響。那麼可以反推，如果東南亞都受到明顯衝擊，非洲在基礎工業更薄弱的情況下，又如何建立完整供應鏈？難度只會更高。尤其在地理位置上，非洲距離中國更遠，與中國的聯繫也不如東南亞密切。因此，我不認為短期內零關稅政策能夠促使非洲內部形成完整供應鏈。“
當然，我也必須承認，正如剛才提到的綠色產業政策，包括能源、電池、礦產等領域，中國確實在一些非洲國家進行了投資，比如建立提煉工廠等。這些是存在的。但目前當地勞動力素質和產品質量是否能夠快速提升，還不太樂觀。整體來看，仍處於初級階段，還沒有發展到能夠支撐完整供應鏈的水平。所以，這是第一個原因：中國當前的經濟狀況不允許其像2008年或2010年那樣發揮強大的帶動作用。
第二個原因是，許多非洲國家的內政並不穩定。比如盧旺達、蘇丹等國家，都不同程度存在民兵組織、衝突甚至種族屠殺等問題。這些因素使得政治難以真正穩定。而我們也清楚，經濟發展的前提是政治穩定。一個政治不穩定的國家或地區，很難實現良好的產業發展。
再者，一些地區的軍閥更關心的是自身掌握多少武器或財富，而不一定真正關注國家或地區的長遠發展目標。他們的關注點，與一般民主國家領導人以國家發展為優先的邏輯，並不完全相同。
RFI：你覺得中國對非洲的這種戰略，未來會是一個什麼樣的走向呢？
張昱謙（ Kenny Chang）：如果要做預測的話，我覺得這個問題挺有意思的。剛才我提到，中國的模式在一些非洲國家是具有吸引力的。
“因為非洲存在不少軍事獨裁或強人政治的政府，例如剛果（金）和剛果（布）、蘇丹、莫桑比克等國家，在治理模式上往往偏向強人政治。對這些國家來說，中國在治理體繫上的一些做法，包括監控、電信網絡建設，以及經濟與政治結合的治理方式，具有一定吸引力。因此，他們可能更傾向與中國合作，因為這樣的合作有助於他們獲得維持長期執政的一些方法。
不過，也有一些國家未必持相同看法，例如北非的埃及，或者像尼日利亞等國，情況就不完全一樣。因此，談到未來中國的策略，我認為歐洲和美國在非洲仍然存在一定的戰略空間，並非完全缺席。”
如果未來中美之間的地緣政治競爭持續升溫，在關鍵礦產資源需求不斷上升的背景下，非洲國家也有可能被迫“選邊站”。也就是說，可能會逐漸形成一些國家更傾向美國，另一些國家更傾向中國的局面。
此外，雖然中國目前整體上對非洲採取較為廣泛的合作策略，但並不是每個非洲國家都擁有豐富的礦產資源，也不是每個國家都有強烈的軍備需求。因此，美國和歐盟依然具備介入和發展的空間。只是到目前為止，無論是美國還是歐盟，非洲還不是其地緣政治競爭中的核心焦點。
不過，這種情況未來是否會改變，也存在不確定性。隨着科技發展以及地緣政治格局的變化，非洲的重要性有可能上升，這取決於未來整體國際局勢的演變。
轉自法國國際廣播電台
